Региональный сепаратизм или сотрудничество? (интервью со специалистом федерального министерства)

Вопрос: Верно ли, что регионы, если у них возникают проблемы, склонны решать эти проблемы через федеральный центр, а не в кооперации друг с другом?

Ответ: В целом так оно и есть. В первую очередь это касается финансовых ресурсов. Основные финансовые ресурсы сосредоточены в центре. Поэтому первая мысль, которая возникает у регионов, даже не исходя из проблем, а исходя из возможностей что-то получить, они делают запрос в федеральный центр. Часто буквально так и говорят: появилась очередная госпрограмма, надо написать предложение. Может быть, что-то дадут. То есть такое мнение абсолютно справедливо в отношении финансовых средств.

Противоречивые интересы между соседями есть, и они никуда не денутся. Есть конкуренция. И не только за федеральные деньги. Идет соревнование за политические рейтинги, рейтинги избирателей. Просто за условия жизни в отдельно взятом регионе, которые отслеживаются центром. Для губернаторов все это важно, в том числе с точки зрения политики.

Вопрос: Вы могли бы привести примеры возможного сотрудничества между регионами?

Ответ: Очевидный пример – так называемое туристическое «Золотое кольцо». В регионах «кольца» нет общих стандартов по приему туристов, нет общей стратегии развития. Разное качество дорог, гостиниц, часто не предусмотрены парковки возле объектов. Каждый регион работает по своему разумению, но маршрут-то единый. Получается, что для выработки единых стандартов надо принимать госпрограмму, но нельзя же это делать по каждому частному вопросу. А сами регионы не взаимодействуют.

Еще пример. Мы принимали участие в проекте по развитию Северного морского пути. Это вся цепочка северных регионов, которые должны работать согласованно, чтобы обеспечить работу маршрута. Но регионы свои действия не координируют. Северные регионы относятся к разным федеральным округам, это не работает. Промежуточной структуры нет. Всё завязано на федеральный центр.

Похожая ситуация была и в проекте по развитию морских портов Каспийского бассейна. Тогда мы очень четко увидели, что регионы не хотят друг с другом объединяться и сообща решать проблемы. У каждого свои сложности, все на себя тянут. Мы полагаем, что они боятся.

Вопрос: Боятся чего?

Ответ: У них конкуренция за ресурсы федерального центра. Боятся, что кому-то выделят больше. Причем, регион, который выступит с инициативой, может вообще ничего не получить. В Москве свои представления о целесообразности. Поэтому регионы между собой не очень дружат. Мотивации к объединению мы не видели.

Та же ситуация возникает и внутри регионов, конкуренция между городами. К примеру, в Оренбургской области есть город Орск, а рядом Новотроицк. Оба стоят на реке Урал, расстояние между ними 8 км. Но не хотят реализовывать совместные проекты по развитию речного транспорта. Очень настороженно к этому относятся. Боятся, что кто-то окажется в выигрыше, кто-то проиграет. Давно стоит вопрос о создании речного порта. Но тут – либо в одном городе, либо в другом. Совместного объекта быть не может. То же самое и между регионами. Заставить их сотрудничать, наверное, невозможно.

Вопрос: Разве нельзя построить порт с долевым участием?

Ответ: Они не хотят. На словах объясняют, что именно у них объект будет работать эффективнее. На деле не хотят утраты контроля. Либо порт должен быть у них, либо пусть его не будет вообще. При равном долевом участии кто будет назначать директора?

Вопрос: Но ведь основными инвесторами будут не они. У муниципалитетов и денег таких нет?

Ответ: Конечно. В основном будут частные инвесторы. Но контроль муниципалитетов над объектом сохранится. По крайней мере частично. И для каждого лучше, чтобы это был их собственный контроль. При совместном участии возникнут споры, из-за этого контроль муниципалитетов ослабнет. Частников это могло бы устроить, но муниципалитеты – нет. Впрочем, конфликты и частникам не нужны. Поэтому «не достанься ты никому».

Вопрос: А губернатор не может вмешаться?

Ответ: Для этого у губернатора должен быть свой интерес. У него таких вопросов много, на данный момент порт не в приоритете. Но если бы и был приоритет, губернатор предпочтет иметь дело с кем-то одним, чтобы не втягиваться в конфликты. Там сложный клубок интересов. Навязать свою волю могут только очень крупные внешние структуры, но «мелочевка» типа речного порта их не интересует. Разве что возникнет проблема перевалки каких-то грузов.

Вопрос: Вернемся к регионам. Они вообще не взаимодействуют друг с другом?

Ответ: Не совсем так. Есть такое явление, как негативное взаимодействие. Например, был проект создания крупного автомобилестроительного кластера в Калужской области. Соседние регионы забеспокоились, поскольку такой кластер может вытянуть из них много рабочей силы. В регионах сразу пошли разговоры, как этому воспрепятствовать. Деталей я не знаю, но, в принципе, возможностей навредить много. Можно перекрыть дорогу под предлогом ремонта, закрыть доступ к мусорному полигону, водным ресурсам. Можно навредить системообразующему для региона бизнесу. Это очень чувствительно для губернаторов.

Вопрос: Но ведь можно договориться цивилизованно?

Ответ: Конечно. К примеру, возникновение крупного промышленного кластера требует создания системы подготовки кадров, включая университет. Можно было бы предложить соседним регионам готовить кадры и для них. Часть вспомогательных производств можно разместить у соседей. Но с точки зрения регионов отдать соседям часть инвестиций – все равно, что подарить деньги. Такое у них мышление. Нежелание договариваться – большая проблема. Тогда и начинается то, о чем мы говорили: вы с нами инвестициями не делитесь, тогда мы вам мусорный полигон перекроем.

Вопрос: А в федеральный центр можно обратиться с жалобой?

Ответ: Только в крайних случаях. Существует негласный лимит на такие обращения. Федеральный центр не любит втягиваться в местные разбирательства. У него своих дел хватает. Если губернатор получит репутацию скандалиста, он долго на своем посту не удержится. Из-за этого возникает дефицит арбитража.

Вопрос: Федеральные округа могут выполнять роль промежуточной структуры между регионами и федеральным центром?

Ответ: Как правило, нет. Межрегиональных проблем очень много, они затрагивают разный состав регионов, нередко и разных округов. Туристические маршруты – это одно, магистральный транспорт – другое, водные ресурсы – третье, приграничные регионы – четвертое. И так далее. Конфигурации разные. Существует много местных, локальных проблем, пересекающих границы регионов. Они плохо решаются.

Что касается федеральных округов, то полномочий у них немного. Определенную согласовательную работу они ведут. Но в основном их функция надзорная. Их совершенно не волнует, что происходит в соседнем округе. Каждый отвечает только за свою территорию.

Вопрос: Федеральный центр занимается координацией деятельности регионов?

Ответ: Существуют госпрограммы, но это федеральные, а не межрегиональные проекты, хотя они охватывают многие регионы. Управление ими идет из центра в каждом регионе отдельно. Что касается попыток налаживания координации на местах, то такой мотивации на федеральном уровне не просматривается.

Правда, в Москве проводятся разные круглые столы, в том числе по вопросам инвестиционной деятельности в регионах. Но это скорее презентации, не координация. Приезжал к нам Татарстан, рассказывал свою практику. Из Якутии приезжали. Регионы участвуют охотно. Особенно «богатые». Видимо, им это нужно для имиджа.

Практикуется обмен мнениями. Информация о лучших практиках востребована и регионы легко делятся опытом друг с другом. Такой опыт все равно не скрыть, и сам по себе он не дает конкурентных преимуществ. Но за успехами других регионы следят очень ревниво.

Регионы, у которых есть собственный финансовый ресурс, понимают, что существенной помощи от Федерации им не будет. Поэтому они стараются найти какие-то формы хотя бы внутренней оптимизации. Остальные регионы с протянутой рукой ходят. По принципу «каждый за себя». Пытаются влезть во все программы, в какие можно. В какие-то удается, в какие-то нет. Это стохастичный процесс. Скоординированной политики развития региона не получается.

Вопрос: Регионы не пытаются образовать коалиции для продвижения общих интересов?

Ответ: Были попытки в 90-е годы. Сейчас такого нет.

Вопрос: Это нормально или ненормально, что регионы ведут сепаратную политику?

Ответ: На мой взгляд, конечно, ненормально. Близлежащие регионы, которые более-менее похожи друг на друга, могли бы сотрудничать. Наверное, действительно плохо, что они не взаимодействуют, в одиночку решают свои проблемы. А ведь можно было бы развивать инфраструктурные и другие проекты, торговые отношения.

Вопрос: Что Вы имеете в виду под торговыми отношениями? Устранить региональный протекционизм, когда на границах субъектов фуры останавливают?

Ответ: Нет, такого уже давно нет. На уровне бизнеса я ни о чем подобном не слышала. Речь о другом. На региональном уровне местному бизнесу предоставляется много преференций. Налоговые льготы, финансирование ставок по кредиту. Прямых запретов на вывоз товаров нет, но при наличии преференций ареал действий бизнеса в какой-то мере ограничен этой территорией. Например, все губернаторы заинтересованы в развитии малого и среднего бизнеса, но за его поддержкой либо ездят в Москву, либо обходятся своими силами. Если бы региональные власти договаривались о единых правилах, все от этого выиграли бы. Однако, идея договориться с соседними регионами о взаимной поддержке своих МСП для масштабирования рынков и снижения издержек практически не воспринимается.

Вопрос: Если регионам дать больше самостоятельности и финансовых средств, взаимодействие между ними активизировалось бы?

Ответ: Полагаю, что да. Но если брать вопрос в целом, то тут у федерального правительства неоднозначная точка зрения. Есть мнение, что ресурсы нужно концентрировать в федеральном центре.

Вопрос: Почему? Боятся, что в регионах разворуют?

Ответ: Не то, чтобы разворуют. Боятся, что неэффективно и нерационально используют. На федеральном уровне тоже ведь ресурсов недостаточно. Не от хорошей жизни ограничивают региональные финансы. Казалось бы, можно было отдать какие-то налоги в регионы, но федеральный уровень передает их в общий котёл. Считается, что сверху виднее, можно ресурсы рациональнее распределять, правильнее расставлять приоритеты.

Вопрос: Какова Ваша личная точка зрения по этому вопросу?

Ответ: Я считаю, что это спорно. Исходя из того, что я вижу, регионы всё-таки стараются показать свои успехи. И федеральному центру, и своему населению. На мой взгляд, сейчас региональные власти научились рациональности, многие из них могут самостоятельно работать. Есть очень сильные региональные команды, например, в том же Татарстане. Мне кажется, что можно было бы что-то субъектам отдать. Хотя бы попробовать пилотные проекты, посмотреть, что из этого получится. Но пока этот вопрос завис.

Вопрос: Существует закон, согласно которому каждый регион должен разрабатывать стратегии развития. Эти стратегии не являются инструментом согласования?

Ответ: Теоретически стратегии регионов должны учитывать не только интересы своего региона, но и Федерации, а также регионов-смежников. Даже в федеративном государстве не должно быть стратегий каждого отдельного субъекта. Но если законодательно формализовать процедуру согласования, процесс в них увязнет, и никакого результата не будет.

Можно предложить механизм если не согласования, то хотя бы информирования соседей с целью учёта их мнений при формировании собственной стратегии. Тогда можно будет вырабатывать общие точки зрения. Можно предусмотреть совместное финансирование проектов. С точки зрения законодательства ничто не мешает это делать. Но такая практика сегодня не реализуется.

Сейчас стратегическое планирование на уровне региона устроено, как для маленькой страны. К примеру, стратегия Мурманской области – это то, что нужно самой Мурманской области, ее бизнесу и населению. Такова цель этой стратегии.

Эта цель должна, конечно, присутствовать. Но географическое положение области и вытекающий из него потенциал – это, как говорили раньше, всенародное достояние. Поэтому стратегия должна учитывать то, что нужно для всей России. Мурманская область важна для обеспечения бесперебойной работы северного морского пути, военных каких-то интересов. Там незамерзающие бухты, флот. Выход в Арктику с природными шельфами. Внешнеэкономические связи, окно в Европу. Наконец, белые медведи, в отношении которых у нас подписаны соглашения с Канадой, США, Данией и другими странами арктического бассейна. Это все достояние страны. Стратегия области должна включать в себя эту составляющую. Мурманск должен стать столицей северного морского пути. Со временем это произойдет в любом случае, но правильнее было бы смотреть вперед при долгосрочном планировании.

Другой пример – Владивосток. Это не просто регион Дальнего востока, который дружит с Китаем. Это ворота всей страны в тихоокеанский регион. Поэтому надо согласованно развивать не просто Дальний Восток, а всю логистическую цепь: Иркутск, Новосибирск, Урал. В конце концов, это выгодно всем.
В законе о стратегическом планировании прописан тезис, что стратегии должны отражать интересы Федерации и интересы региона. Но фактически сейчас все устроено по-другому.
Богатые регионы могут разрабатывать хорошие стратегии. Но и в них регион рассматривается как отдельная маленькая страна. В слабых регионах стратегии больше похожи на фикцию, создаваемую для федерального правительства.

Вопрос: Федеральные программы в региональных стратегиях учитываются?

Ответ: Конечно. Но они механически включаются в документ. Регионы могли бы предусмотреть, например, хотя бы местное инфраструктурное обеспечение, но это бывает редко. Предпочитают включать это в госпрограммы и получать финансирование из центра.

Сегодня принятие федеральных программ – единственный способ реализовать межрегиональные проекты. Не всегда этот способ оптимален, но все-таки. Однако число программ нельзя увеличивать до бесконечности. Сегодня их и так уже очень много. Из-за этого утрачивается координация и контроль за ними.

Комментарий А.А. Блохина

В интервью подняты очень важные вопросы. Потенциал межрегиональных экономических взаимодействий сегодня используется очень слабо. Такая система превалирования вертикальных связей в ущерб горизонтальным выстраивалась в течение многих лет. Центр опасается сильных регионов и их согласованных действий, не столько в политике, сколько финансовых вопросах, бюджетной сфере, управлении товарными потоками и инвестиционными ресурсами. Поэтому ключевые, а по сути и все более или менее значимые хозяйственные вопросы регионы замыкают на себя.

Многие межрегиональные инфраструктурные объекты должны регулироваться как единые хозяйственные комплексы, но регионы «не видят» их целиком и предпочитают решать вопросы на своем уровне. При этом, как и в любой излишне централизованной системе планирования, упускаются важные «детали». Утрачивается инициатива регионов. Возникает асимметрия информации, усиливается расточительство ресурсов на фоне их общего дефицита.

Следствием подобной практики стало закрепление ролей регионов-доноров и реципиентов бюджетных средств, регионов с растущим ВРП и отстающих, регионов-должников и финансово-устойчивых. Проявляются традиционные ловушки догоняющего развития и признаки застоя в региональной политике. Отсутствие налаженных каналов взаимодействия, в том числе информационного, повышает уровень трансакционных издержек в решении межрегиональных вопросов – они все реализуются через центр. Поэтому вертикальная интеграция обходится все дороже, теряет эффективность, а новая горизонтальная не может быть быстро выстроена, поскольку любые шаги в этом направлении имеют высокие административные и стоимостные барьеры реализации.

В этих условиях начинает серьезно трансформироваться вся система управления региональным развитием. Все большую роль в нем играет «альфа-бизнес»* – крупные и крупнейшие компании, для которых тот или иной регион становится зоной их интересов. Крупный бизнес, решая часть вопросов экономического развития региона – привлечение инвестиций, повышение доходов бюджетов, притяжение кадровых и иных ресурсов, одновременно закрепляет неравномерность межрегионального и внутри-регионального развития, создавая застойные экономические зоны.

Мы полагаем, что в России межрегиональное взаимодействие со временем станет играть гораздо большую роль в региональной политике. Такое взаимодействие само по себе расширяет горизонты видения регионами стоящих перед ними задач и существующих проблем. Поэтому важно иметь наработанный для этой цели инструментарий, а не начинать разрабатывать его с нуля в тот момент, когда он станет востребованным.

* Блохин А.А. – Институциональная рента в многоуровневой экономике // Проблемы прогнозирования. – 2019. № 4 (175). С.16-26

Комментарии:

Ещё на сайте: