Темы выступления:
Две группы климатических рисков: природно-климатические и климатически обусловленные. Оборотная сторона мер по борьбе с климатическими рисками. Как эффективно управлять климатическими рисками? Климатический мейнстрим: насколько эффективен набор предлагаемых мер. Какой ущерб от климатических бедствий? Приоритеты глобальных рисков. Радикальная реструктуризация экономики и обеспечение нулевых нетто-выбросов. Оценка эффективности модели низкоуглеродной экономики. Эффективное управление климатическими рисками. Случай Китая.
Выступление прошло в рамках совместной конференции ИНП РАН и ИОЭПП СО РАН 21-22 марта 2019. Программа конференции и видео выступлений других участников здесь.
Презентация
Тезисы
Опубликованы в сборнике Экономическая политика России в межотраслевом и пространственном измерении : материалы конференции ИНП РАН и ИЭОПП СО РАН по межотраслевому и региональному анализу и прогнозированию. Том 1.
Климатический фактор экономического роста в России: императивы и эффективность адаптации*
Так называемый климатический фактор экономической политики включает, с одной стороны, природно-климатические условия хозяйствования, благоприятствующие или ограничивающие комфортность проживания и эффективность производства, а также риски и угрозы жизни и здоровью населения, устойчивому функционированию хозяйственных систем (природные, в том числе гидрометеорологические и климатические бедствия). С другой стороны, «климатически обусловленные» решения государств (например, Китая, стран ЕС), использующие или стремящиеся использовать политику мирового сообщества в области изменений климата во благо собственной экономике; а также риски, связанные с принятием неэффективных решений в отношении изменений климата и их последствий. При этом такие решения принимаются как в национальных интересах страны, в рамках ее внутренней политики, учитывающей климатические изменения и их последствия для экономики и общества в целом, так и под влиянием внешних сил, связанных с «климатической» политикой других стран и мирового сообщества (но фактически – его основных политических и экономических центров).
Об изменении климата и его последствиях в последние годы много говорится и пишется на самых разных уровнях. Подчеркнем лишь одно обстоятельство – если климатическому фактору не будет уделено должное внимание, он может превратиться в фактор торможения экономического роста. Причем не столько из-за собственно изменений климата, сколько из-за того как эти изменения трактуются в международной политике так называемыми партнерами России по мировому хозяйству и лицами, принимающими решения в области экономической политики внутри страны – прежде всего, представителями экономического блока федерального правительства, региональных администраций, руководством ведущих корпораций.
В связи с этим обращает на себя внимание пункт преамбулы Парижского соглашения 2015 г. (дублирующий, кстати, аналогичный тезис принятой более чем за 20 лет до этого Рамочной конвенции ООН по изменению климата), на который мало кто обращает внимание. Он гласит, что стороны соглашения могут страдать не только от изменения климата, но также от воздействия мер, принимаемых в целях реагирования на него. Иными словами, лекарство может быть хуже болезни.
Что же предлагается специалистами Межправительственной группы экспертов по изменению климата (IPCC), поддерживающих их рекомендации политиками и экономистами – так называемым «климатическим мейнстримом» – в качестве лекарства от климатических изменений и их последствий; лекарства, которым уже начинают активно пользоваться некоторые влиятельные круги в российской экономической власти? Это так называемая низкоуглеродная или «новая климатическая» экономика, цель которой заключается в максимальном снижении выбросов парниковых газов, прежде всего, углекислого газа, как бесспорном приоритете политики так называемой стабилизации климата, критерием которой (стабилизации) является непревышение роста глобальной температуры приземного воздуха 1,5С до конца текущего столетия. Главным экономическим инструментом достижения указанной цели предлагается введение углеродного налога, который, например, в проекте ФЗ о регулирования выбросов парниковых газов, анонсированного недавно Минэкономразвития, именуется углеродным сбором.
Принципиальный вопрос: решает ли переход к низкоуглеродной экономике проблемы (1) стабилизации климата и (2) обеспечения устойчивого социально-экономического развития и национальной безопасности, ради чего, собственно, и нужен поиск эффективного ответа общества на климатический вызов (как и другие «большие» вызовы). Ответ на этот вопрос отрицательный. Результаты расчетов самих экспертов IPCC, представленные на рис. 1, доказывают, что для решения проблемы стабилизации климата необходимо не только сокращать текущие эмиссии парниковых газов, но и поглощать их выбросы, накопленные в предыдущие десятилетия, а также активно заниматься адаптацией.
Адаптацию с полным правом можно считать на сегодняшний день существенно недооценённым направлением или составляющей политики в отношении климатических изменений и их последствий для населения и экономики. Климатическая доктрина РФ, принятая на шесть лет ранее Парижского соглашения, в 2009 году, предвосхитила то, что сформулировано в указанном соглашении уже всем мировым сообществом, а именно: равную значимость адаптации и снижения выбросов парниковых газов. Действительно, какие бы меры не предпринимались, естественная изменчивость климата остается всегда; кроме того, сохраняется остаточный (после сокращения выбросов) риск изменений климата и их последствий, обусловленный накопленными за многие десятилетия парниковыми газами.
Еще один императив адаптации связан с тем, что последствия изменения климата во всём мире, включая Россию, сильнее всего сказываются на социальных группах с низкими доходами. Никакое уменьшение или поглощение выбросов парниковых газов в обозримой перспективе не облегчит положение дел для указанных групп населения, тогда как эффективные меры адаптации к изменениям климата и их последствиям вполне могут помочь.
Кроме того, в ряде регионов мира и России адаптация является не просто одним из ключевых, но главным инструментом снижения климатических рисков. Наиболее яркий пример в нашей стране – Арктика, вклад которой в общенациональные (не говоря про мировые) техногенные выбросы парниковых газов минимален и, соответственно, вопрос об их сокращении в этом макрорегионе далек от остроты. В то же российская Арктика является основным реципиентом последствий глобального потепления: известно, что этот процесс идёт там вдвое быстрее, чем в целом по России и почти вчетверо – чем во всем мире. Арктика является, как мы знаем мировой кухней погоды, это влияет на ситуацию уже глобально.
Наконец, ещё одно обстоятельство. Модельные расчёты показывают, что интеграция мер адаптации и снижения выбросов парниковых газов является экономически наиболее эффективным способом снижения климатических рисков. На рис. 2 отображены результаты расчетов по двум, пожалуй, наиболее известным, моделям. Одна из них, DICE (и ее разновидность RICE), разработана У. Нордхаусом, получившим в прошлом году, как известно, Нобелевскую премию по экономике. Другая модель, WITCH, создана и используется экспертами ОЭСР. Кривые на графиках отчетливо показывают, что в долгосрочном плане наиболее эффективным путем снижения климатических рисков является комбинирование мер адаптации и снижения выбросов. За ним, по критерию эффективности, следуют, по отдельности, меры адаптации и только за ними – меры по снижению эмиссий парниковых газов.
Сочетание мер адаптации и снижения (а также поглощения) выбросов парниковых газов призвано обеспечить встраивание (интеграции) политики по снижению рисков климатических изменений в общенациональную политику социально- экономического развития. Формально это декларируется и адептами «климатического мейнстрима». Однако, в действительности, предлагаемые ими целевые установки и стратегические решения по переходу к низкоуглеродной экономике означают прямо противоположное – привязку мер по обеспечению динамики экономического роста в России на средне- и долгосрочную перспективу (ближайшие 15-20 лет) под программные решения климатических проблем, которые полагаются ими приоритетными в ряду известных 17 глобальных целей устойчивого развития.
Такой разрыв находит свое отражение и в соотношении затрат на адаптацию и на снижение выбросов парниковых газов. На уровне ведущих государств мира, включая Россию (G20), эта пропорция составляет примерно 1/10. При этом затраты на адаптацию рассматриваются лишь как бухгалтерские расходы, хотя на самом деле это инвестиции в безопасность.
К ним относятся, например, затраты на меры превентивной адаптации, включающие разработку и реализацию институциональных мер снижения рисков. Такие как: планы готовности действий в условиях бедствия, системы страхования от бедствий, создание медицинских, продовольственных, финансовых, материально-технических резервов на случай бедствия. К мерам превентивной адаптации также относятся: СНиП на сооружение зданий, устойчивых к последствиям изменений климата (в частности, протаиванию и деградации вечной мерзлоты в регионах российской Арктики); НИОКР и полученные в их результате средства и меры противодействия эпидемиям, эпизоотиям, эпифитотиям, которые продвигаются на Север в связи с потеплением; строительство регулирующих, имеются в виду ГЭС и плотины, сооружений; защитных дамб и лесополос; систем капельного орошения. Таким образом, речь идет о так называемых инвестициях в превентивную адаптацию.
Значимы инвестиции и текущие затраты в меры актуальной или оперативной адаптации: мероприятия, которые реализуются в целях смягчения последствий уже случившихся бедствий, для предотвращения негативных мультипликативных эффектов в виде вторичного ущерба и потерь. Примером могут служить затраты на проведение аварийно-спасательных работ; возведение полевых медсанчастей, эвакопунктов и временного жилья для пострадавших, инвестиции в сооружение нового жилья и инфраструктуры в более безопасных зонах, и т.д.
Отдача от этих капитальных и текущих затрат тоже совершенно очевидна. Это, прежде всего, предотвращенные экономический ущерб и потери, которые, к сожалению, редко учитываются статистически. Речь, в первую очередь, конечно, о людских потерях, о корректной оценке ценности человеческой жизни. В России этот вопрос весьма актуален, учитывая, что (а) этот важнейший индикатор национальной безопасности лишь с недавних пор используется (причем ограниченно) за пределами системы страхования; и (б) принятые величины этого показателя далеки от его реальной значимости и аналогов в ведущих зарубежных странах. Это, помимо прочего, ограничивает возможность корректного обоснования эффективности инвестиций в снижение риска климатических и иных бедствий так, как это делается за рубежом.
Подчеркнем еще два важных экономических, точнее эколого-экономических, эффекта адаптации. Один из них состоит в том, что вложения в адаптацию особенно выгодны местным и региональным инвесторам, так как конечный эффект от реализуемых ими мер, в отличие от мер по снижению выбросов парниковых газов, достигается без существенного временного лага и охватывает, прежде всего, локальный уровень. Таким образом, первичными и главными бенефициарами адаптации являются местное население и предприятия.
Другой эффект связан с мультипликатором инвестиций в адаптацию. Пример – вложения в защиту земель от эрозии в связи с засухами, частота и масштабы которых имеют тенденцию к возрастанию в связи с изменением климата. Наши аграрии прекрасно это знают, активно этим занимаются. Эффект упомянутых инвестиций реализуется и в укреплении продовольственной безопасности, и в росте производства ВВП, и в создании новых рабочих мест, и улучшении качества жизни на селе. Еще один пример – вложения в техническое перевооружение и развитие системы Росгидромета, обеспечивающей так называемое климатическое обслуживание (услуги по прогнозу погоды и рисков климатических бедствий) населения и субъектов экономики. Несколько лет назад докладчику довелось выполнять НИР по оценке экономической эффективности соответствующей госпрограммы. Расчеты показали, что, с учетом снижения потерь человеческой жизни, соотношение затрат и выгод составляет примерно 1/8.
Сказанное ранее позволяет сделать важнейший вывод о том, что адаптация хозяйственной системы и населения к изменениям климата является органической частью устойчивого экономического роста. Нет эффективной адаптации – нет устойчивого социально-экономического развития. И наоборот, торможение экономического роста – это снижение адаптационного потенциала. И разработка, и реализация любой программы по снижению климатических рисков требуют ресурсного обеспечения, попросту говоря, затрат, источником которых могут быть только получаемые доходы. Последние же возникают только из экономического роста – ведь пресловутый ВВП суть не что иное, как совокупность новых доходов.
В связи с этим любопытно отметить, что один из лидеров современного движения за низкоуглеродную экономику, бывший главный экономист Всемирного банка Н. Стерн, в своем фундаментальном, одном из наиболее цитируемых, труде по экономике климатических изменений, опубликованном в 2006 г., прямо писал о том, что сокращение уязвимости населения и хозяйственных объектов к климатическим изменениям, являющееся целью и содержанием адаптации, обеспечивается, прежде всего, «благодаря диверсификации экономики и стимулированию экономического роста, инвестициям в здравоохранение и образование, повышению устойчивости к природным бедствиям и совершенствованию управления в кризисных ситуациях, развитию сетей социальной защиты»**. Лучше, пожалуй, не скажешь, хотя между этими строками 13-летней давности, с одной стороны, и словами и нынешней позицией и делами их автора, с другой стороны, очевидно – «дистанция огромного размера».
Не вызывает сомнений, что модернизация экономики, о которой говорили ранее уважаемые коллеги, и прежде всего, использование наилучших доступных технологий – важнейшая составляющая комплекса адаптационных мер. В 2010 г. экспертами Всемирного банка были выполнены расчёты по оценке последствий климатических изменений для инфраструктуры и затрат на их смягчение. Согласно полученным результатам, обновление инфраструктуры в соответствии с нормами и сроками амортизации и обеспечение ее качественного обслуживания (включая своевременный ремонт) означает практически полное (на 99%) решение проблемы адаптации.
Таким образом, экономический рост и решение климатических проблем – не антагонисты, надо лишь грамотно расставить приоритеты. Необходимо изменить диспозицию: чтобы климатическая «телега» со скрипом не тащилась, а уверенно катилась вперед, ее нужно переместить в тыл «лошади» социально-экономической политики, выдвинув в авангард приоритетные цели устойчивого развития.
* Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ в рамках научного проекта № 18-00-00600 (18-00-00596)
** Stern Review on the Economics of Climate Change, Cambridge (UK): Cambridge University Press, 2006, p. 430.
