Журнал “Бизнес и власть”, г.Вологда, №12, 2018 г.
Заместитель директора ИНП РАН Дмитрий Кувалин рассуждает о государственной политике развития регионов, в том числе сельских территорий.
Стало известно, что правительство разрабатывает федеральную программу развития сельских территорий. По заверению разработчиков этого документа, акценты в ней будут сделаны на сельское пространство XXI века – чтобы молодежи было интересно жить и работать на селе. Что по этому поводу думают ученые? С этим вопросом мы обратились к доктору экономических наук Дмитрию Кувалину, возглавляющему лабораторию анализа и прогнозирования микроэкономических процессов Института народнохозяйственного прогнозирования РАН.
— К сожалению, у нас сложилась плохая традиция, длящаяся уже много десятилетий: развивая окраинные территории и национальные республики, власти страны не уделяли должного внимания нечерноземным областям. Более того, ресурсы Нечерноземья фактически выкачивались — через диспаритет цен между промышленной и аграрной продукцией, через отток населения из сельской местности в города и прочее. Все это привело к опустыниванию сельских территорий, к размыванию и даже утере многих хозяйственных и культурных традиций, к исчезновению многих сел и деревень, особенно отдаленных. Именно эти проблемы так взволновали в свое время наших писателей-деревенщиков, таких как Василий Белов…
В позднее советское время была запущена программа по развитию Нечерноземья. И определенные результаты были достигнуты — строились дороги, мосты, фермы, закупалась новая сельхозтехника. Но, видимо, ее запустили слишком поздно, и компенсировать громадные потери предыдущих лет она не смогла.
— Все это так, Дмитрий Борисович, но тенденции к разрушению села начались не на пустом месте.
— Разумеется, у этих процессов была экономическая подоплека. Советская индустриализация требовала дополнительных трудовых ресурсов, и проблему нехватки рабочей силы в городе тогдашняя власть решала довольно варварским образом. На селе была запущена коллективизация, которая, в принципе, объективно снижала потребность в рабочей силе на селе, поскольку давала возможность проводить быструю механизацию и внедрение новых технологий.
Однако на начальном этапе коллективизация имела очень жесткие формы — людей вынуждали работать на общественные нужды по много часов в день. При этом оплата труда была минимальной, выходных и отпусков было крайне мало, а нарушения дисциплины наказывались очень строго. Отвлекаться на ведение собственного подсобного хозяйства тоже стало гораздо труднее — моя супруга, родившаяся в северной деревне, до сих пор помнит, как ее родители вынуждены были косить сено для своей коровы тайком — на лесных полянках поздним вечером. В этих условиях люди всеми правдами и неправдами пытались перебраться в город, где уровень и условия жизни были заметно лучше.
Постоянное экономическое и социальное давление на селян, фактическое изъятие значительной части заработанного ими дохода, свирепые ограничения на ведение личного хозяйства привели также к резкому снижению трудовых мотиваций. И действительно — зачем добросовестно и интенсивно работать, зачем беречь общественные скот и технику, если это мало что дает тебе и твоей семье?
Таким образом, российскому сельскому хозяйству и сельским трудовым традициям был нанесен огромный урон. И драма заключается в том, что отрицательные последствия тех процессов до конца так и не преодолены. Разумеется, в ряде российских регионов мы сейчас видим возрождение сельского хозяйства. Но это именно хозяйственный прогресс. Что касается уровня и качества жизни на селе, то тут улучшений гораздо меньше. А местами ситуация продолжает ухудшаться — достаточно вспомнить массовое закрытие фельдшерско-акушерских пунктов в отдаленных населенных пунктах по инициативе федерального Минздрава.
При этом рост сельского хозяйства наблюдается в основном в регионах с благоприятными природно-климатическими условиями. А как раз Нечерноземью, особенно северному, где почвы хуже, погода холоднее, а урожаи ниже, приходится гораздо сложнее.
— Конечно, можно считать очередной утопией желание власти спасти деревню под эгидой «устойчивого развития». Но мы должны создавать сегодня хотя бы предпосылки для перелома негативных тенденций. Но как это сделать при отсутствии федеральной Стратегии пространственного развития России?
— Утвержденной стратегии действительно пока нет, но по всем ведомствам рассылался проект, с которым можно было ознакомиться. Его основной замысел — сделать ставку на развитие примерно десяти крупных агломераций, стянуть туда основные ресурсы и инвестиции. Однако из проекта СПР было совершенно непонятно, что при этом будет происходить с другими территориями страны, с той же Вологодской областью. Просматривается явный риск того, что отток населения с «неприоритетных» территорий усилится и опустынивание отдаленных местностей продолжится. Мы точно именно этого хотим добиться? В общем, Стратегию надо переписывать самым коренным образом.
— Но, чтобы составить адекватную Стратегию пространственного развития, сперва следует создать более общий концептуальный документ — Стратегию долгосрочного социально-экономического развития России. Не так ли?
— Совершенно верно. Формально в нашей стране продолжает действовать стратегия, разработанная еще в 2008 году. Но с тех пор в нашей стране случилось целых два масштабных кризиса, условия и тенденции развития сильно изменились, и потому этот документ почти полностью обессмыслился.
Между тем федеральная власть в соответствии с законом о стратегическом планировании требует от регионов разрабатывать собственные стратегии долгосрочного социально-экономического развития и собственные схемы территориального планирования. А отталкиваться-то не от чего — неясно, каковы будут темпы роста в целом по стране, куда будут направлены основные инвестиции, как и где именно будут строиться объекты общенациональной инфраструктуры — автомобильные и железные дороги, трубопроводы, линии электропередачи и т.д. В итоге разработчики региональных стратегий, сталкиваясь с этой неопределенностью, вынуждены фантазировать и формулировать свои «хотелки», толком не зная, дадут на них деньги или нет.
При этом, если не сдашь в срок региональную стратегию, федеральные ведомства могут не включить регион в те или иные программы. Это значит, что он может фактически лишиться части финансирования из федерального бюджета. Вот и разрабатываются очень приблизительные региональные стратегии, которые потом мало кто использует в качестве рабочих документов, так как реальная экономическая жизнь идет совсем по другому пути.
— Стратегию переделать не такая уж большая проблема. Главное, чтобы предприятия работали и прибыль из региона не уводили. К слову, ходят слухи, что пресловутые схемы КГН (корпоративные группы налогоплательщиков) к 2023 году запретят. Объясните, почему крупным компаниям — как, к примеру, на Кузбассе — наплевать на благополучие региона, где они зарабатывают миллиарды рублей?
— Наплевать — это, пожалуй, не совсем верное слово. Просто тут сначала работает коммерческая логика. Дело в том, что главным двигателем в рыночной экономике является простая человеческая жадность — каждый хочет зарабатывать как можно больше. Вы не можете запретить рыночный интерес собственника. В противном случае тот вообще откажется работать. И с точки зрения этого интереса любая частная корпорация будет так или иначе стремиться повышать свою экономическую эффективность. Скажем, если компании выгодно вывести деньги из региона и вложить их в другом месте, то она всегда найдет способ это сделать, зачастую вполне законный.
Однако регион, где эта компания работает, действительно несет серьезные экономические потери от того, что финансовые ресурсы выводятся за его пределы. И такое положение дел точно нельзя считать нормальным. Ведь следствием этого становятся обострение экономических проблем, рост социальной напряженности и прочие негативные процессы.
Поэтому в этом месте региональной власти и владельцам крупных компаний следует искать компромисс. Они вместе должны работать над предотвращением социального напряжения и взрывов. Ведь если такой взрыв случится, плохо будет всем, в том числе владельцам корпораций.
Хороший способ увеличить вклад крупных компаний в развитие своих регионов — это инвестировать деньги в развитие смежных производств, обеспечив создание новых рабочих мест и увеличение масштабов внутреннего спроса. Кстати, повышение заработной платы сотрудникам — это тоже очень хороший способ сократить утечку финансов из региона и увеличить масштабы внутреннего спроса. А рост внутреннего спроса в регионе — это импульс для развития местных предприятий, работающих на население, в том числе в пищевой и легкой промышленности, строительстве, торговле и т.д.
— Можно сказать, что «список Белоусова», предписывающий олигархам раскошелиться на 400 инвестиционных проектов, — это и есть попытка принудить корпорации увеличить свой вклад в развитие страны?
— В принципе, да. Мировая конъюнктура последнего времени позволила корпорациям, которые работают в металлургии, химии, угольной промышленности и ряде других отраслей первого передела, получить дополнительную прибыль рентного характера. А рента, как известно, принадлежит всей стране, а не частным собственникам. Но в отличие от классических сырьевиков — нефтяников и газовиков — корпорации, которые производят продукцию первого передела, налогов, нацеленных на изъятие ренты, не платят совсем или почти не платят. Так были написаны законы.
Поэтому «список Белоусова» — это попытка хотя бы частично решить эту проблему в масштабах всей страны. Причем решить на скорую руку, поскольку менять налоговое законодательство — процесс длительный.
Если рассматривать проблему в масштабах отдельно взятого региона, то ситуация выглядит несколько иначе. Во-первых, у региона нет таких мощных рычагов воздействия на крупные корпорации, какие есть у федеральной власти. Во-вторых, региону значительно труднее найти на своей территории и предложить крупному бизнесу коммерчески эффективные проекты за периметром его основных производств.
Однако, повторюсь, региональной власти все равно надо договариваться со своими холдингами и корпорациями об увеличении их вклада в развитие территории: приходить к ним с расчетами и доказывать, что если регион попадет в тяжелую социальную ситуацию, то плохо будет всем.
— Выходит, вывод прибыли из региона крупными компаниями является одной из серьезных помех в развитии сельских территорий?
— Да, если финансовые ресурсы выводятся, то это так. С одной стороны, сокращаются доходы регионального и муниципальных бюджетов, в результате чего те тратят меньше денег на социальное и экономическое развитие села. С другой стороны, прибыль корпораций не тратится на закупку товаров и услуг местных производителей, в том числе сельских. Значит, и по этой линии село получает меньше денег.
— Как известно, одна из задач местной власти в вопросе развития территорий — привлечение инвестиций. В Вологодской области (и не только здесь) региональные чиновники не скупятся на преференции. Иной раз возникает вопрос о побочном эффекте этого явления в виде искусственного неравенства между «старыми» и «новыми» инвесторами. Что вы думаете по этому поводу?
— Здесь действительно возникает неравная конкуренция — предприятия, которые работают давно, оказываются в худших условиях, чем вновь открывшиеся. Это, конечно, не очень желательно, особенно когда старые и новые предприятия работают в регионе на одних и тех же рынках. Но ситуация отчасти смягчается тем, что льготы для инвесторов почти всегда носят временный характер. Потом, через 5-10 лет льготы закончатся, и все снова будут в равных условиях.
Но еще хуже ситуация выглядит на межрегиональном уровне, когда потенциальные инвесторы устраивают торг с губернаторами: «какой регион даст больше налоговых льгот и субсидий, там и размещу производство». И регионы вынуждены обещать все больше и больше льгот для инвестора, в итоге серьезно сокращая потенциальные налоговые поступления в свой бюджет. Это тот случай, когда межрегиональная конкуренция носит не созидательный, а разрушительный характер.
Да и в целом современные механизмы регионального развития «заточены» почти исключительно на стимулирование межрегиональной конкуренции и почти никак не поощряют межрегиональное сотрудничество, которое во многих случаях более эффективно.
Я уже от двух или трех губернаторов слышал, что хорошо было бы вообще отменить льготы финансового характера, ведущие к выпадению доходов из региональных бюджетов. При этом предлагается оставить институциональную поддержку инвесторов — сокращение бюрократической нагрузки, ускорение оформления разного рода документов, помощь в контактах с федеральной властью и т.п. Кроме того, следует сохранить помощь инвесторам в части подключения к объектам инфраструктуры — это часто вообще намного важнее, чем налоговые льготы. В этом случае конкуренция будет более честная и менее разрушительная для региональных бюджетов.
— Дмитрий Борисович, насколько мне известно, вы являетесь противником жесткого регламентирования бюджетных расходов. Но разве целевое финансирование не нуждается в более тщательном контроле?
— Здесь у меня два возражения. Во-первых, излишний контроль — это довольно дорого. Он влечет за собой увеличение транзакционных издержек для всех сторон. Государственные контрольные структуры тратят деньги на зарплату своих сотрудников, на строительство и содержание своих зданий, на закупки оборудования, командировки и т.п. Это всегда очень приличные деньги. Проверяемые государственные структуры тоже тратят много времени и денег на написание отчетов, справок, заполнение баз данных и общение с контрольными органами. Предприятия вынуждены нанимать дополнительных бухгалтеров и юристов и тоже плодят тонны справок и отчетов, которые зачастую никто в итоге не читает.
Во-вторых, мне не нравится презумпция виновности и презумпция глупости нижестоящих звеньев. Почему считается, что низовой чиновник деньги непременно украдет или неправильно потратит? Он что, заведомо хуже, чем чиновник высокого ранга? Вроде бы в реальной жизни мы такого не видим.
В общем, регламенты должны быть, но нет необходимости регламентировать абсолютно каждый шаг регионов, муниципалитетов и бюджетных организаций. Они ближе к проблеме, структуру распределения средств представляют лучше. Главное, насколько успешно исполнитель решил поставленную задачу — починил дорогу, построил мост, организовал вывоз мусора и т.д. А в регламентах должны быть оставлены только реперные точки: общая сумма затрат, укрупненная смета, характеристики целевого результата — протяженность построенной дороги, например.
— Если на небе зажигаются звезды, то, значит, это кому-нибудь нужно…
— Все равно я не верю в тотальную злонамеренность и коррумпированность наших чиновников. Я в своей жизни общался по работе с очень многими представителями региональных и муниципальных властей. Подавляющее большинство из них всегда было нацелено на конструктивное решение имеющихся проблем. Некоторым, правда, квалификации и знаний не хватает. Но в целом уровень региональных чиновников, по моему мнению, как минимум не уступает уровню чиновников федеральных.
Кроме того, значительная часть проблем в регионах связана с ошибками, допущенными именно федеральными ведомствами. И нормативы неправильные спускаются на места. И случается, что не до конца просчитываются последствия принятых решений.
К примеру, на федеральном уровне решили повысить заработную плату медицинскому персоналу до 100-200% по отношению к средней зарплате по региону. Цель благая — уменьшить отток медицинских работников из отрасли и из регионов. Но во многих случаях результат оказался ровно обратным. Например, в центральных регионах зарплата врачей поднялась примерно с 30-35 тыс. руб. до 40-45 тыс., а в Москве — примерно с 70 тыс. до 90 тыс. В итоге фактический разрыв вырос еще на 10 тыс. руб. И, например, у врачей из Тулы появилось еще больше стимулов уехать на работу в Москву. А поскольку Тула находится всего в 200 километрах от столицы, ездить на работу туда можно по упрощенной схеме вахтовым методом. Как следствие, в тульской сфере здравоохранения кадровый голод обострился еще больше.
А общий вывод я хотел бы сделать такой: у нас в стране необходимо значительно усилить государственную политику по развитию регионов. В своем нынешнем виде многие ключевые региональные проблемы она просто не способна решать. Проблемы возрождения сельской местности Нечерноземья в том числе.
