Темы выступления:
Экологические и климатические проблемы становятся все актуальнее. Динамика образования, использования и обезвреживания отходов производства и потребления в РФ. Динамика накопления отходов производства и потребления в РФ, млн. тонн на конец года. Число свалок в России. Какую площадь занимают свалки в России. Доля переработки отходов в России. Два вида отходов. Твердые коммунальные отходы. Производственные отходы. Показатели прямой и полной отходоемкости. Модельный комплекс. Прогноз динамики образования, использования и прироста накопления отходов, млн. Законодательные документы, регулирующие сферу обращения с отходами в РФ. Проблема накопленных отходов.
Выступление прошло в рамках совместной конференции ИНП РАН и ИОЭПП СО РАН 21-22 марта 2019. Программа конференции и видео выступлений других участников здесь.
Презентация
Тезисы
Опубликованы в сборнике Экономическая политика России в межотраслевом и пространственном измерении : материалы конференции ИНП РАН и ИЭОПП СО РАН по межотраслевому и региональному анализу и прогнозированию. Том 1.
Анализ и прогнозирование системы обращения с отходами в РФ
Сложившаяся в РФ ситуация, связанная с накоплением отходов, является катастрофической: в 2017 г. общий объем образованных отходов производства и потребления превысил уровень 2005 г. более чем в 2 раза. Степень использования и обезвреживания отходов в 2017 г. составила всего лишь 53% (в странах ЕС – 80-87%). По расчетам авторов, целевые индикаторы, заложенные в Стратегии развития промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов производства и потребления на период до 2030 г. (принята в начале 2018 г.) позволят лишь сократить темп прироста накопленных к концу текущего года отходов с 6,8% в 2018 г. до 2,6% в 2024 г., но не прекратить рост накопления отходов.
Одним из факторов, сдерживающих вовлечение отходов в хозяйственный оборот, является несовершенство нормативной правовой базы, основными недостатками которой, с точки зрения авторов доклада, являются перечисленные ниже.
1) Нуждается в усовершенствовании и конкретизации система принятого понятийного аппарата в области обращения с отходами. В законодательстве отсутствует единый подход к сути используемых понятий, в связи с чем возникают разночтения при отнесении отходов к категориям: использовано, утилизировано, обезврежено, переработано, размещено, захоронено, собрано, накоплено и др.
2) В законодательстве не проработаны механизмы осуществления изложенных целей и задач, что делает их своевременно не осуществимыми. Согласно Федеральному закону № 458 ФЗ от 29.12.2014 г. «О внесении изменений в Федеральный закон №89-ФЗ от 24.06.98 г. «Об отходах производства и потребления» и отдельные законодательные акты РФ». Все субъекты РФ должны были принять к началу 2017 г. территориальную схему обращения с отходами, региональные программы по снижению образования отходов, определить региональных операторов по обращению с ТКО и утвердить соответствующие тарифы на услуги региональных операторов. Однако из-за недостаточной разработанности механизмов реформы, ее старт пришлось перенести на начало 2019 г., при этом были значительно изменены ее первоначальные условия в направлении снижения ответственности регоператоров и отходопроизводителей (возможность присвоения статуса регионального оператора другой организации без проведения конкурса, возможность заключения регоператором договоров на транспортировку и переработку отходов без проведения конкурса, было разрешено бесконтрольное включение несанкционированных свалок в реестр и разрешение на их эксплуатацию региональными операторами, юридическим лицам разрешили отказаться от заключения договора с региональным оператором в случае наличия у них объекта размещения отходов). Сложности с началом реформы сохраняются во многих регионах (Республика Татарстан, Забайкальский край, Красноярский край, Хакассия, Новосибирская область). Из-за неподготовленности к реформе ведутся разговоры о дальнейшем откладывании крайнего срока для ее запуска в субъектах, которые сегодня не успели выполнить подготовительные мероприятия – о его переносе на 1 января 2020 года, а для городов федерального значения – на 1 января 2022 года.
Вызывает сомнение эффективность монопольного статуса единого регионального оператора, что приведет к росту тарифов на его услуги (уже, по оценкам они в среднем по регионам выросли более чем в 2 раза и будут продолжать расти), к размещению отходов на свалках вместо их переработки (регопереатор получил возможность включения несанкционированных свалок в реестр санкционированных), к возникновению рисков для независимых коммерческих предприятий, ориентированных на сортировку и глубокую переработку отходов.
Также не сформированы механизмы, обеспечивающие соблюдение региональными операторами распоряжения Правительства РФ № 1589-р от 25.07.2017 г., в котором запрещается захоронение отходов производства и потребления с полезными компонентами. Запреты на захоронение вводятся поэтапно в 2018-2021 гг. Для выполнения данного распоряжения необходимо будет перейти к раздельному сбору мусора, что предполагается осуществить только к 2024 году, что в свою очередь требует больших инвестиционных вложений для установки необходимого оборудования (контейнеров, систем видеонаблюдения), так как одними просветительными мерами обойтись не удастся.
3) Не проработан механизм расширенной ответственности производителя за утилизацию отходов, который означает, что производитель (или импортер) в конце жизненного цикла произведенной им продукции должен выполнить установленные нормативы утилизации отходов или в случае их невыполнения заплатить экологический или утилизационный сбор. Первый путь часто сопровождается нарушениями законодательства: исполнение норматива утилизации происходит путем передачи отходов организациям, осуществляющим только сбор и транспортирование отходов, хотя они не вправе выдавать акт об утилизации либо иной документ, подтверждающий утилизацию. В течение 11 месяцев предприятия имеют право накапливать отходы на своей территории в целях их дальнейшей утилизации и обезвреживания (снижения массы, сжигания, обеззараживания). В это время предприятие имеет право не платить за негативное воздействие на окружающую среду, возникающее при размещении отходов (НВОС). Однако часто эти цели только декларируются и не выполняются, и отходы везутся на полигоны в своем первоначальном состоянии, успев за почти годовой период времени негативно воздействовать на окружающую среду. Необходимо повышать тарифы за размещение отходов на полигонах, чтобы предприятию все-таки было выгодно выполнять выше обозначенные цели. Также предприятия безнаказанно хранят отходы более 11 месяцев, т.к. размещение отходов (за которое и берется плата на НВОС) подразумевает их хранение и захоронение в специально предназначенных для этого объектах, чему «лежание» отходов на территории предприятия не соответствует.
4) За рамками регулирования и должного экологического контроля остается обращение отходов V класса опасности, которые составляют подавляющую часть всех образующихся отходов. Это в значительной мере затрудняет учет и контроль движения таких отходов и создает риски доступа на рынок услуг в данной сфере юридических лиц и предпринимателей, действующих с нарушениями финансового и налогового законодательства, а также требований по обращению с отходами. Отходы этого класса опасности также наносят вред окружающей природной среде: отчуждаются земли, в том числе сельскохозяйственные, под складирование производственных отходов, нарушаются естественные биогеохимические циклы территорий, загрязняются вредными и токсичными веществами атмосфера, почвы, поверхностные и подземные воды, экономика не получает сырье в виде полезных ископаемых веществ, заключенных в техногенных месторождениях.
5) Современные лицензионные требования к деятельности, связанной с отходами, требуют более тщательной проработки. Отмена лицензирования транспортной деятельности вызывает сомнение, так как транспорт для перевозки отходов должен отвечать специальным требованиям в целях их безопасной перевозки. С другой стороны недостаточно аргументирована необходимость лицензирования сбора некоторых видов отходов (батареек, макулатуры) и необходимость совмещать их сбор с обязательной дальнейшей переработкой.
Лицензионные требования к деятельности по заготовке, переработке и реализации лома черных и цветных металлов накладывают существенные ограничения для предприятий малого бизнеса. В случае, когда юридическое лицо или индивидуальный предприниматель занят только сбором металлолома, ему согласно лицензионному требованию вменяется иметь производственные площади, ломоперерабатывающее оборудование и лабораторию, что для этого вида деятельности не нужно. С другой стороны, совсем не лицензируется деятельность по обращению с отходами V класса (практически неопасными для окружающей среды), хотя, как уже отмечалось выше, образование и накопление данного вида отходов несет определенный вред и также нежелательно.
6) Механизм платы за НВОС при размещении отходов не выполняет своих компенсационных и стимулирующих функций. Индексирование соответствующих платежей отстает от темпов инфляции, так, например в 2018 г. ставки платы не были изменены, хотя темп инфляции составил 4%, в 2019 г. индексирование ставок платежей за НВОС составит 1,04, хотя инфляция прогнозируется более высокой. Платежи за отходы пятого класса опасности добывающей промышленности составят всего 1,14 руб. за тонну. Однако это в основном техногенные отходы, которые также оказывают нагрузку на окружающую среду (вред от их накопления был рассмотрен выше). По оценкам специалистов негативное воздействие ТО на окружающую среду проявляется на территории, превышающей площадь складирования в 10-15 раз. Часто предприятия стремятся перевести отходы I-IV класса опасности в V класс или сертифицируют отходы в качестве сырья, что позволяет экономить на плате за НВОС.
7) Необходимо совершенствовать механизмы экологического и утилизационного сборов. Экологический сбор должен поступать во внебюджетный фонд, тогда при условии его повышения он будет служить не только для компенсации текущих затрат региональных операторов и отдельных производителей, а способствовать развитию индустрии рециклинга в целом. В случае обязательного утилизационного сбора (сбор, который выплачивает производитель транспортного средства, в отдельных случаях – собственник, например, если автомобиль привезен из-за границы) у предприятия нет права выбора (платить сбор или самому утилизировать отходы – как в случае экологического сбора), т. о. данный сбор представляет собой инструмент только протекционистской политики, увеличивающий издержки производителей, а не инструмент фискального стимулирования индустрии рециклинга. По нашему мнению, утилизационный сбор должен быть организован по принципу экологического сбора.
8) Значительные проблемы при организации промышленной обработки, утилизации и обезвреживания отходов связаны с недостатком информации об отходах, в том числе об их составе, ресурсной ценности, возможностях производства из них товаров и других сведений. Не осуществляется систематизация данных о движении отходов в отраслях экономики по субъектам Российской Федерации, экономическим районам, промышленным кластерам.
Целесообразно введение новых форм федерального статистического наблюдения или дополнение существующих новыми наблюдениями в целях получения актуальной информации об обработке, утилизации и обезвреживании отходов.
9) Отсутствие эффективного государственного контроля и надзора в сфере обращения с отходами, в том числе в сфере выявления, предотвращения и пресечения деятельности, связанной с размещением отходов на несанкционированных свалках, а также функционирования объектов захоронения отходов с нарушением законодательства Российской Федерации (сбор вместе с разрешенными видами отходов (под видом таковых) чрезвычайно опасных, высокоопасных и умеренно опасных отходов, неучтенное захоронение отходов без оформления надлежащих документов, отсутствие достоверного учета поступающих отходов, превышение лимитов захоронения.
