Академик РАН — о решении экономических и климатических проблем
«Лента.ру»: Борис Николаевич, почему экономический рост первичен? Почему нельзя сразу перейти к низкоуглеродной модели экономики, которая, по убеждению многих зарубежных экспертов, является ключом к решению климатических проблем?
Прежде всего нужно подчеркнуть, что низкоуглеродная или, как ее еще именуют, «новая климатическая» экономика не является ключом к решению проблемы климатических изменений и их последствий. Парадоксально, но факт: даже если мгновенно полностью прекратить техногенные выбросы парниковых газов (что по сути означает остановить мировую экономику), потепление климата продолжится еще в течение нескольких десятилетий — со всеми вытекающими последствиями.
Поэтому Парижское соглашение по климату 2015 года закономерно подчеркивает, наряду с сокращением упомянутых выбросов, необходимость мер по поглощению ранее накопленных в атмосфере парниковых газов, и особенно — адаптации населения и экономики к изменению климата. Кроме того, нужно помнить, что изменение климата — хоть и важный, но лишь один из вызовов безопасности и благосостоянию людей. Как известно, ООН насчитывает 17 таких угроз, включая нищету, болезни, дефицит продовольствия и чистой воды, социальное неравенство и так далее. Их актуальность и значимость в обозримой перспективе превосходят проблему изменения климата, что означает соответствующую расстановку приоритетов при распределении средств на смягчение всех этих угроз.
Возвращаясь к вопросу о безотлагательности перехода к низкоуглеродной экономике: этот процесс подразумевает масштабную, качественную структурно-технологическую трансформацию существующей хозяйственной системы, требующую времени и огромных инвестиций. Закономерный вопрос: где их взять? Либо занять у других, либо использовать собственные доходы. Единственным их источником является экономический рост — ведь рост пресловутого ВВП суть не что иное, как совокупность новых доходов. Если нет доходов — нет и возможности полноценно решать проблемы, в том числе климатические. Стагнирующая, вялая экономика непривлекательна для инвесторов, ее трудно повернуть в нужную сторону, как горнолыжнику или водителю автомобиля — совершить крутой поворот на малой скорости. Таким образом, и с этой точки зрения примат экономического роста очевиден.
А как вы относитесь к заявлениям отдельных алармистов из числа ученых, политиков и общественных деятелей, что действовать нужно было еще вчера, что планета в опасности, потепление скоро станет необратимым?
Исследователь должен быть рабом фактов, а не эмоционального, тем более тревожного или панического состояния, которым является алармизм. Факты же свидетельствуют, как отмечалось выше, что потепление и изменения климата в целом — не единственная глобальная угроза и не единственная актуальная — что, подчеркнем, не означает возможность бездействия по этому поводу. Жизнь и здоровье населения в существенно большей степени подвергается риску, например, загрязнения, а не потепления воздуха. По нашим оценкам на 2010 год, в мире преждевременная смертность от загрязнения воздуха вредными и опасными веществами (к которым не относится главный парниковый газ CO2) более чем в 200 раз превышала число жертв климатических бедствий, включая аномальную жару. В России — почти в 40 раз. Соответствующее превышение экономического ущерба и в мире, и в России достигало 12 раз, то есть более чем на порядок! Закономерно, что в рейтинге Всемирной организации здравоохранения 2018 года именно загрязнение воздуха вредными и опасными веществами является угрозой номер один для здоровья людей в мире.
Но вы же не являетесь климатическим нигилистом и признаете антропогенный характер изменения климата?
Вклад антропогенного фактора в формирование современного климата — доказанный наукой факт, но говорить об исключительно антропогенном характере изменения климата — нонсенс. Любому человеку известно и понятно, что климат менялся всегда по естественным физическим причинам. Природная изменчивость климата никуда не делась и сегодня, когда влияние антропогенного фактора весьма ощутимо. Поэтому корректно говорить о комбинированном или гетерогенном характере изменений климата в течение последних примерно 100 лет. Если исходить из данных Всемирной метеорологической организации (ВМО) о выбросах парниковых газов по состоянию на 2017 год, простые расчеты показывают, что соотношение антропогенного и природного вклада в эти выбросы составляет 52 процента против 48 процентов.
Что делать?
Стратегия действий в отношении изменений климата должна носить комплексный характер. Прежде всего, климатическая проблема не должна рассматриваться лицами, принимающими решения на любом уровне, изолированно, в отрыве от других узловых проблем, рисков и вызовов социально-экономического развития. Напротив, необходимо решать ее в контексте обеспечения устойчивого развития с учетом фактора времени и приоритетов, обусловленных природными, социальными и экономическими условиями каждой страны. В России, согласно данным опросов и экспертов, основными рисками устойчивого социально-экономического развития в кратко- и среднесрочной перспективе являются снижение доходов и социальное, в том числе имущественное, расслоение, рост цен и бедность, проблемы здоровья, включая недоступность многих видов медицинского обслуживания. В экологическом блоке проблемы чистого воздуха, воды, борьбы с отходами намного важнее проблемы климата.
Это не значит, что последняя неважна и не нужно принимать мер! Это значит, что проблему климатических изменений и их последствий нужно решать, встраивая климатическую политику в политику социально-экономического развития, но не наоборот, как практикуется сейчас, «пристегивая» решение социальных, экологических и экономических проблем к снижению выбросов парниковых газов во имя стабилизации глобальной температуры. Меры по снижению выбросов, поглощению парниковых газов и адаптации населения и экономики к изменениям климата должны быть интегрированы в программы мер по модернизации российской экономики, ее структурно-технологического преобразований и экологической безопасности. Прежде всего — в городах и крупных промышленных центрах. При этом, что принципиально важно, необходимо переместить климатическую «телегу» в тыл «лошади» социально-экономической политики, выдвинув в авангард перечисленные выше приоритетные цели устойчивого развития.
Другое направление действий, касающееся собственно климатической политики, — обеспечение сбалансированности мер и затрат на снижение выбросов, поглощение парниковых газов и адаптации населения и экономики к глобальному потеплению. Пока соотношение затрат на снижение выбросов и поглощение парниковых газов и адаптацию что в мире, что в России составляет, оценочно, десять к одному. Для России это тем более неприемлемо, учитывая, во-первых, ключевую роль лесов, поглощающих огромное количество парниковых газов, а во-вторых, специфику огромного арктического региона страны, вклад которого в суммарный выброс этих газов ничтожен (около 1 процента), но значимость адаптации которого к изменениям климата исключительно велика и в национальном, и в глобальном измерении.
Наконец, в области снижения выбросов приоритет должен быть отдан вредным и опасным веществам, треть которых составляют углеродосодержащие парниковые газы, снижение уровней которых до безопасного для здоровья и жизни людей позволит обеспечить экологическую безопасность. СО2 к таким веществам не относится, не представляя опасности для здоровья человека. Поэтому сокращение его эмиссий должно осуществляться либо вкупе со снижением вышеупомянутых вредных и опасных выбросов, либо в рамках мер энергоэффективности. И то, и другое обеспечивается за счет наилучших доступных технологий, развитие и масштабное использование которых предусмотрено соответствующим Федеральным законом от 21 июня 2014 номер 219-ФЗ.
Много копий ломается по поводу введения углеродного налога. Как вы к нему относитесь?
Сегодня в 70 юрисдикциях мира, в том числе в 45 странах и 25 регионах государств, используется углеродное регулирование в виде углеродного налога, торговли квотами на выбросы парниковых газов или сочетания этих мер. При этом более чем в 80 процентов случаев предпочтение отдается рыночному механизму (более 2/5 приходится на торговлю квотами; более трети — на ее сочетание с углеродным налогом) и менее 1/5 занимает фискальный механизм. При этом в каждой стране принятию решения о выборе конкретной системы регулирования предшествует ее тестирование. Показателен пример Китая, где рынок квот в течение ряда лет апробировался в семи провинциях страны, и только с 2020 года будет запущена национальная система торговли квотами.
В России ничего подобного не практикуется. Проект ФЗ по регулированию выбросов парниковых газов, инициированный и публично анонсированный Минэкономразвития РФ, предусматривает введение углеродного сбора без какого-либо предварительного пилотного проекта. Это не только значительный риск для инвестиций и инвесторов, но и неоправданное бремя для бизнеса и экономики в целом, пребывающей пока в стагнации. Кроме того, нет никаких расчетов, обосновывающих преимущества фискального механизма над рыночным, который, как упоминалось, играет ведущую роль в мире, в том числе в таких странах-партнерах России, как Китай и Казахстан. В свое время, в 2014 году, когда шла дискуссия о целесообразности ратификации Киотского протокола Россией, я предлагал запустить в двух-трех регионах в пилотном режиме углеродные биржи, используя отработанный и доказавший свою эффективность еще в 1980-х годах в США механизм снижения выбросов вредного оксида серы. Речь шла об эксперименте, не более того. Не случилось, и сейчас не предвидится, но углеродный сбор инициаторы ФЗ уже готовы начать.
Как можно протестировать введение налога? Только ввести…
Система налогообложения давно существует, и в нее хотят добавить еще один, увеличивающий имеющееся бремя, ведь никаких компенсирующих действий (например, снижение других налогов, режим налоговых каникул и др.) не предлагается. А это бремя и без того весьма существенно для бизнеса, который сопротивляется наращиванию пресса. Мы же понимаем, что любой налог — это инструмент из арсенала «экономического кнута». Эффективнее использовать «экономический пряник» — налоговые и другие льготы для бизнеса, поощряющие использование управленческих и производственных (прежде всего — наилучших доступных) технологий, снижающих экологические и климатические издержки, и адаптирующих домохозяйства и предприятия к меняющимся климатическим условиям.
Еще одна проблема с углеродным сбором — целевой характер и эффективность использования средств, достижение которых в рамках вышеупомянутого проекта ФЗ вызывает большие сомнения, учитывая, что распорядителем фонда, аккумулирующего средства углеродного сбора, в проекте предлагается само Минэкономразвития. Не меньше сомнений возникнет, если сбор заменят налогом в федеральный бюджет. Нет гарантий, что этот налог будет использоваться исключительно на цели снижения экологических и климатических рисков экономики.
Как вам кажется, законопроект будет принят в нынешнем виде?
В нашей стране прогнозировать что-то трудно, но думаю, что не будет. Активное обсуждение демонстрирует критическое отношение к документу со стороны энергетиков, значительной части делового и научно-экспертного сообществ, административных структур, что должно привести к его существенным коррективам. Мое мнение — нужно остановиться, оглянуться и ответить на фундаментальный вопрос: зачем в России нужно углеродное регулирование, в том числе углеродный налог?
Чтобы мировое сообщество нас похвалило.
Похвалы мы вряд ли дождемся даже при ратификации Парижского соглашения, да и не в похвалах дело. Регулирование необходимо для снижения климатических рисков социально-экономического развития, обеспечения принятых норм безопасности. Но в России уже действуют такие регуляторы в виде федеральных законов «Об охране окружающей среды», «Об экологической экспертизе», «О наилучших доступных технологиях» и ряд других, которые, с одной стороны, регламентируют объемы и уровни техногенных выбросов, с другой — стимулируют меры по их сокращению за счет ресурсоэффективных технологий. Зачем их дублировать — что называется, преумножать сущности сверх необходимости?
Подобная практика не принесет пользы, а вот риск вреда для общества и экономики весьма велик. Преамбулы Рамочной конвенции ООН по изменению климата 1994 года и Парижского соглашения 2015 года содержат предупреждение: «Страны могут страдать не только от изменений климата, но и от мер реагирования на них». Об этом нужно помнить авторам рассматриваемого законопроекта и их коллегам, предлагающим «простые» решения сложных проблем, к которым, несомненно, относится проблема климатических изменений и их последствий для общества и экономики. Не зря еще Сенека предостерегал: «Некоторые лекарства опаснее самих болезней».
