Темы выступления:
Опыт региональных проектов ИНП РАН. Практическое состояние дел в регионах. Проблемы регионального развития в России. Откуда берутся эти проблемы? Почему всё происходит именно так? Дело ли в уровне региональных чиновников или нет? Общая нехватка ресурсов и экономических полномочий в регионах. Отсутствие возможностей для развития промышленности. Бюрократическая нагрузка. Вывод ресурсов из регионов. Парадокс Кузбасса. Межрегиональные трансферты.
Выступление прошло в рамках совместной конференции ИНП РАН и ИОЭПП СО РАН 21-22 марта 2019. Программа конференции и видео выступлений других участников здесь.
Тезисы
Опубликованы в сборнике Экономическая политика России в межотраслевом и пространственном измерении : материалы конференции ИНП РАН и ИЭОПП СО РАН по межотраслевому и региональному анализу и прогнозированию. Том 1.
Современные проблемы регионального развития России*
На протяжении последних лет российские регионы и муниципалитеты сталкиваются с целым рядом проблем, которые серьезно затрудняют их нормальное социально-экономическое развитие. Причем эти проблемы носят очень устойчивый характер, воспроизводятся из года в год и, как правило, не могут быть устранены собственными усилиями региональных и муниципальных властей. Кроме того, как показывает опыт, простое улучшение макроэкономической конъюнктуры также не приводит к кардинальному решению проблем регионального развития – в лучшем случае острота этих проблем несколько смягчается.
Проблемы такого рода плохо видны с федерального уровня и в рамках современной макроэкономической политики учитываются в недостаточной степени. Недоучет этих проблем порождает серьезные диспропорции пространственного развития, которые разрушают естественные экономические и социальные связи между российскими территориями. Это обстоятельство, с одной стороны, создает большие трудности для регионов, а, с другой стороны, значительно снижает эффективность самой макроэкономической политики.
Диспропорции пространственного развития. Представляется, что к наиболее значимым диспропорциям пространственного развития в России можно отнести следующие две:
- Большое число депрессивных территорий с минимальной экономической активностью и низким уровнем реальных доходов населения. Подобные территории есть практически в каждом российском регионе. Нередко они покрывают площадь региона полностью. Например, как показывают данные Росстата (ФСГС), в 2016 г. сразу в 22 субъектах федерации из 85 объем ВРП на душу населения более чем в два раза уступал среднероссийскому [1].
На текущую поддержку этих территорий, в основном социальную, страна тратит значительные финансовые ресурсы, но это помогает решать только сиюминутные проблемы. При отсутствии полноценной экономической активности никакого устойчивого развития в долгосрочной перспективе на этих территориях не будет, и проблемы будут воспроизводиться снова и снова.
- Очень значительные межрегиональные различия в уровне экономической активности, а также в уровне и качестве жизни населения. В частности, по данным Росстата, в 2016 г. душевой ВРП Ненецкого автономного округа в 54,53 раза превышал душевой ВРП Ингушетии. И даже если не принимать во внимание крайние случаи и усреднить душевой ВРП по федеральным округам, разница остается очень значительной. Например, душевой ВРП Центрального федерального округа (ЦФО) в 2016 г. превосходил душевой ВРП Северо-Кавказского федерального округа (СКФО) в 3,34 раза [1].
Межрегиональные разрывы в среднедушевых денежных доходах населения не так значительны (в основном благодаря трансфертам из федерального бюджета), однако и их вряд ли можно считать нормальными. Например, по данным Росстата, в 2017 г. ежемесячные среднедушевые доходы населения Ямало-Ненецкого автономного округа в 4,74 раза превышали доходы населения Республики Ингушетия, а средние доходы по ЦФО превышали доходы по СКФО в 1,7 раза [1].
Следует отметить, что с точки зрения сохранения социально-экономической стабильности особенно нежелательны значительные разрывы в доходах между соседними регионами. Однако в реальности таких разрывов в России очень много. Наиболее характерный пример – разрыв в доходах между московским регионом (город Москва и Московская область) и окружающими его областями Центральной России. В 2017 г. ежемесячные среднедушевые доходы населения Москвы превышали доходы населения всех окрестных областей, кроме Московской, в 2,1-2,6 раза. Разрыв в среднедушевых доходах между Московской областью и соседними регионами тоже был достаточно значительным – 1,5-1,7 раза [1].
Разумеется, приведенные данные отражают номинальные денежные доходы, и в них не учтен разный уровень потребительских цен. Однако даже если учесть ценовой фактор, оценка межрегиональных разрывов в уровне доходов уменьшится лишь частично, и в целом эти разрывы все равно следует считать слишком большими.
Подобные различия влекут за собой масштабный отток населения с депрессивных территорий в благополучные регионы. В результате происходит обезлюживание многих регионов; разрывается экономическое и социальное пространство страны; сокращается потенциал, который можно использовать для развития. По сути дела, ситуация в России начинает сближаться с положением дел в бедных странах третьего мира, где немногочисленные переполненные мегаполисы сочетаются с бедной и пустеющей периферией.
Причины, которые способствуют возникновению диспропорций пространственного развития, можно подразделить на объективные и субъективные.
К объективным причинам можно отнести разную обеспеченность регионов первичными ресурсами – ценными полезными ископаемыми, плодородными земельными угодьями, благоприятными климатическими условиями и т.д. Выгодность географического положения – близость к магистральным транспортным коридорам, зонам интенсивной международной торговли, большим финансовым центрам – также носит объективный характер. В значительной мере объективным фактором можно считать исторические обстоятельства, предопределяющие низкий базовый уровень развития ряда регионов – в частности, их многолетнее недофинансирование и избыточное выкачивание ресурсов с их территории. Ярким примером территории, пострадавшей от такой политики, можно считать российское Нечерноземье [2-4].
Что касается субъективных причин, порождающих диспропорции пространственного развития, то к ним в первую очередь можно отнести ошибки социально-экономической политики на федеральном и региональном уровнях. Представляется, что именно эти ошибки во многом предопределили целый ряд проблем, с которыми сталкиваются российские регионы.
Ключевые проблемы социально-экономического развития регионов России. В число ключевых проблем регионального развития в настоящее время, на наш взгляд, входят следующие.
- Общая нехватка финансовых ресурсов, с которой сталкивается большинство российских регионов и муниципалитетов. В значительной степени эта нехватка объясняется спорными пропорциями распределения налоговых доходов по уровням бюджетной системы. По данным Росстата, в 2014 г. 61,95% доходов консолидированного бюджета страны (без учета доходов внебюджетных фондов) поступило в федеральный бюджет, а в бюджеты регионов и муниципалитетов – только 38,05%. К 2017 г. пропорции распределения стали несколько более благоприятными для регионов – 58,37% и 41,63%, соответственно, но все равно перекос в пользу федерального центра остается значительным [5].
Недостаток ресурсов у региональных властей приводит к тому, что их собственные возможности по финансированию процессов развития очень ограничены. Подавляющую часть своих наличных ресурсов большинство регионов вынуждено тратить на выполнение определенных законами социальных обязательств или на устранение разного рода прорывов в инфраструктурном хозяйстве и социальной сфере – по сути дела, на «латание дыр». На финансовую поддержку инвестиций, инноваций, бизнес-инициатив и т.п. денег остается крайне мало. Например, в таком крупном промышленном регионе как Тульская область нам сообщили, что в 2017 году на поддержку местного малого бизнеса – одного из ключевых для развития территории секторов – удалось выделить всего 70 млн руб., или примерно 0,1% от расходов регионального бюджета [6].
В этих условиях регионам приходится рассчитывать либо на помощь со стороны федерального центра, либо на успехи в деле привлечения инвесторов со стороны. Однако помощь из федерального бюджета также довольно редко нацелена на поддержку процессов развития, а массовое появление в регионе новых инвесторов в условиях длительной экономической стагнации в стране вовсе не гарантировано.
- Низкая степень свободы в части проведения регионами собственной социально-экономической политики.
Такое положение дел определяют следующие факторы.
Жесткая регламентация в части расходов регионального и муниципальных бюджетов. Национальная бюджетно-финансовая система сейчас устроена таким образом, что подавляющая часть денежных средств, которыми распоряжаются регионы, должна расходоваться строго целевым порядком. При этом перечень целевых нужд и масштабы их финансирования определяются в основном федеральным центром при помощи достаточно жестких нормативов. Невыполнение этих нормативов влечет за собой жесткие санкции как по отношению к отдельным чиновникам, так и к регионам в целом.
В рамках этих правил игры регионам предписано финансировать в основном социальную сферу, коммунальное хозяйство и нужды населения. В этих обстоятельствах объем свободных финансовых ресурсов, которые используются для поддержки реального сектора экономики, в большинстве регионов очень невелик.
Таким образом, в современных условиях многие региональные администрации – это скорее распорядители спущенных сверху смет, чем органы власти, принимающие масштабные самостоятельные решения по развитию экономики и социальной сферы.
Чрезмерная регламентация в сфере отчетности и бюрократической переписки. Переусложненные регламенты, связанные с бюджетным процессом, влекут за собой перегруженность региональной исполнительной власти чисто бюрократическими задачами (заполнение многочисленных отчетов, написание обязательных справок, ответов на письма и т.п.).
При этом качество этих регламентов в основном низкое. Зачастую они вынуждают региональные власти выполнять малоэффективные действия, не имеющие особого отношения к реальным проблемам территории, или тратить излишние ресурсы на решение третьестепенных проблем в ущерб решению первостепенных.
Кроме того, регламенты, которые направляются в регионы различными ведомствами, часто противоречат друг другу.
Наличие институциональных разрывов в системе управления пространственным развитием и развитием регионов. К числу таких разрывов относятся, в частности, дублирование функций в одних случаях и отсутствие ответственных за решение проблемы в других случаях.
Например, часть образовательных учреждений в регионах подчиняется федеральному центру, часть – местным ведомствам. В этих условиях проводить согласованную политику и решать вопросы финансирования в сфере образования крайне затруднительно.
Другой пример – неурегулированность сфер ответственности при управлении лесным хозяйством, что влечет за собой большие проблемы, в частности, при борьбе с лесными пожарами (когда не всегда понятно, какое ведомство, что и где именно должно делать и какие полномочия оно имеет).
Недостаточное влияние крупных инвестиционных проектов общенационального значения на развитие региональных экономик. Как уже отмечалось выше, развитие территорий может быть ускорено за счет прихода в регион крупных инвестиций извне. Довольно часто такие инвестиции приходят в российские регионы в процессе реализации крупных проектов общенационального масштаба. Чаще всего это инфраструктурные проекты, связанные со строительством дорог федерального значения, магистральных трубопроводов, больших портов и других масштабных объектов. В ряде случаев это может быть строительство новых крупнейших промышленных предприятий. Например, на российском Дальнем Востоке к числу таких проектов можно отнести строительство верфи «Звезда», Восточного нефтехимического комбината, добывающих мощностей Эльгинского угольного месторождения и ряд других.
В то же время, как показывает практика, влияние таких проектов на развитие регионов, в которых они реализуются, в большинстве случаев имеет очень умеренный масштаб. Разумеется, в момент активной фазы крупных инвестиционных проектов формальные показатели динамики региональных экономик – темпы роста ВРП, инвестиций, строительства и др. – быстро увеличиваются. Однако даже на стадии строительства инвесторы нечасто прибегают к услугам местных поставщиков. Оборудование, комплектующие, рабочая сила и строительные материалы в основном завозятся из других регионов России или из-за рубежа. После завершения проектов их влияние на региональные экономические системы, как правило, сокращается еще больше, поскольку потребность новых производственных мощностей в местных ресурсах обычно минимальна.
Яркий пример такого рода – последствия строительства нефтепровода «Восточная Сибирь – Тихий океан» (ВСТО). В реализацию этого мегапроекта были вложены колоссальные деньги – 717 млрд руб. в ценах 2012 г., или 23,3 млрд долл. США [7]. Ввод этого нефтепровода в действие имел огромное макроэкономическое значение, позволив нарастить вывоз нефти из России больше на 50 млн тонн, преодолеть ряд геополитических ограничений и существенно повысить доходы федерального бюджета от экспортных пошлин и налога на добычу полезных ископаемых. Однако влияние нефтепровода на экономику тех шести регионов, через которые он проходит, оказалось совершенно несопоставимым по сравнению с суммой сделанных инвестиций. В частности, число постоянных рабочих мест в компании «Транснефть-Восток», обслуживающей трубопровод, составляет всего лишь 6416 [8], или примерно 0,12% от суммарной численности занятых в указанных регионах.
Вывод финансовых ресурсов из регионов работающими на их территории крупными корпорациями. Эта проблема характерна в основном для регионов, где работают крупные сырьевые корпорации или крупные корпорации, производящие продукцию первого передела (металлургическую, химическую и т.п.).
Конечно, федеральный центр тоже в определенном смысле выводит финансовые ресурсы из регионов (вследствие искаженных пропорций распределения налоговых доходов). Однако затем федеральная власть посредством межбюджетных трансфертов все-таки возвращает преобладающую часть изъятых ресурсов назад в регионы, пусть порой не очень эффективными способами.
Что же касается крупных корпораций, особенно частных, то они предпочитают тратить значительную или даже подавляющую часть выведенных ресурсов за пределами региона [9-10]. Такую финансовую политику крупных корпораций в целом не следует считать злонамеренной. Эта политика вытекает из коммерческой логики – денежные ресурсы направляются туда, куда с точки зрения владельцев компаний деньги вкладывать выгоднее. Однако вследствие такого поведения корпораций регионы не получают должной отдачи даже от весьма быстрого развития сырьевых производств на своей территории (примеры: Кузбасс [11], Сахалин и др.).
В настоящее время это противоречие между интересами регионов и корпораций пытаются устранить, как правило, в рамках неформальных переговоров между губернаторами и владельцами. Этот механизм, безусловно, позволяет найти некоторые взаимоприемлемые решения, однако считать его оптимальным и эффективным все-таки нельзя. Во-первых, губернатор может защищать интересы региона лишь в меру своей влиятельности и понимания ситуации, и здесь далеко не все губернаторы располагают равными возможностями. Во-вторых, неформальный характер договоренностей позволяет в некоторых случаях уклоняться от их выполнения. В-третьих, такой характер решения проблем всегда содержит в себе серьезные коррупционные риски. В результате во многих случаях российские регионы оказываются не в состоянии настоять на полноценном соблюдении своих интересов.
Фактическое отсутствие или низкое качество стратегических документов по долгосрочному пространственному развитию России. В частности, в настоящий момент в России нет актуального федерального долгосрочного прогноза социально-экономического развития (даже несмотря на наличие законов, предписывающих его обязательную разработку). А недавно принятая федеральная стратегия пространственного развития имеет целый ряд серьезных недостатков и по-прежнему жестко критикуется экспертным сообществом.
В этих обстоятельствах российским регионам очень затруднительно планировать свое средне- и долгосрочное социально-экономическое развитие. Уровень неопределенности настолько велик, что значительная часть региональных инвестиционных замыслов и прогнозных расчетов оказывается «построенной на песке». Как следствие, многие из этих замыслов вскоре теряют актуальность, а ресурсы и силы, потраченные на их подготовку, оказываются израсходованными зря.
Нацеленность нынешней региональной политики и законодательства на поощрение конкуренции между регионами и почти полное отсутствие мер и норм, нацеленных на поощрение межрегионального сотрудничества. В целом процесс межрегиональной конкуренции в вопросах привлечения инвесторов с точки зрения социально-экономического развития России можно расценивать как положительный. Эта конкуренция подталкивает регионы к различным институциональным улучшениям, снижению бюрократических барьеров, развитию инфраструктуры для бизнеса и инфраструктуры для производства, реализации мер финансовой поддержки и прочим важным улучшениям.
Однако в целом ряде случаев правила, регулирующие эту конкуренцию, начинают наносить явный ущерб развитию регионов. Дело в том, что в соответствии с этими правилами, практически все финансовые льготы инвесторам де-факто предоставляются за счет региональных бюджетов. Иными словами, предоставление льгот инвесторам ведет к выпадению доходов регионального бюджета. Поэтому когда регион стремится предложить потенциальным инвесторам более значительные, чем у соседей, финансовые льготы, он автоматически снижает текущие доходы своего консолидированного бюджета еще больше.
Конечно, в будущем можно ожидать компенсации выпадающих доходов за счет расширения налоговой базы, которое происходит после завершения инвестиционных проектов. Но, как показывает практика, полномасштабной компенсации регионам приходится ждать достаточно долго – до десяти лет и более. При этом решение многих текущих проблем из-за выпадения сегодняшних бюджетных доходов затягивается.
Кроме того, предоставление льгот вновь приходящим в регион предприятиям и отсутствие льгот у предприятий, которые уже работают в данном регионе, нарушает принципы справедливой конкуренции. Это обстоятельство также не очень выгодно для регионов, которым зачастую приходится изыскивать ресурсы для компенсации потерь «старым» предприятиям.
В то же время сегодняшнее законодательство пока не позволяет (или крайне затрудняет) прямое финансовое сотрудничество регионов и муниципалитетов. Сейчас, например, региону или муниципалитету практически невозможно профинансировать проект, реализуемый на территории его соседей. Также отсутствуют нормы, прямо позволяющие осуществлять горизонтальные трансферты между территориями.
Вследствие такого положения вещей крайне подолгу решаются даже самые понятные и насущные вопросы межтерриториального сотрудничества. В частности, представители российских городов часто жалуются на то, что даже за свой счет построить новый полигон для бытовых отходов или новое кладбище на территории соседних муниципалитетов сейчас практически невозможно. Прежде всего, из-за многочисленных законодательных ограничений, многие из которых не выглядят оправданными.
Предложения по совершенствованию политики пространственного развития России. Таким образом, решение проблем пространственного развития России требует значительной корректировки государственной региональной политики. Представляется, что ситуация может быть серьезно улучшена за счет следующих действий.
Необходимо вернуться к вопросу о пропорциях распределения налоговых доходов между разными уровнями бюджетной системы, в первую очередь между федеральным центром и регионами. Задача найти новые источники социально-экономического развития требует частичного перераспределения как полномочий, так и ресурсных возможностей в пользу регионов (во многих случаях регионы намного лучше понимают, какие именно местные проблемы необходимо решать в первую очередь). В этой связи, пересматривая пропорции распределения налоговых доходов между федеральным и консолидированными региональными бюджетами, имеет смысл рассмотреть возврат к соотношению «пятьдесят на пятьдесят», хотя бы в долгосрочной перспективе.
Такой структурный сдвиг будет очень непросто осуществить в рамках существующего Бюджетного Кодекса. В то же время с этой целью можно, например, постепенно увеличивать ставки имущественных налогов (жестко привязанных к территории), одновременно снижая ставки налогов на экономический результат (на прибыль, НДС и т.п.).
При этом возможны налоговые эксперименты в границах отдельных пилотных территорий. В частности, есть предложения о том, чтобы менять межбюджетные пропорции распределения для тех налоговых поступлений, которые будут получены сверх некоторого базового уровня. Такой подход создаст регионам и муниципалитетам новый стимул для более быстрого наращивания налоговой базы, так как именно дополнительные доходы позволят им получать более высокую долю отчислений, чем раньше [12].
Желательны изменения в законодательстве, нацеленные на облегчение межрегионального сотрудничества (допустимость горизонтальных трансфертов, софинансирования регионами межрегиональных проектов, финансирования создания объектов на других территориях и т.д.). Эти изменения простимулируют запуск и реализацию проектов, для которых масштаб одного региона слишком мал. Кроме того, будет облегчен переток ресурсов от финансово сильных к финансово слабым территориям. Также в ряде случаев можно надеться на замену неоправданной межрегиональной конкуренции на более плодотворное межрегиональное сотрудничество.
Следует рассмотреть возможность законодательного ограничения масштаба финансовых льгот, предоставляемых на региональном уровне. Некоторые губернаторы уже высказываются за такое ограничение, чтобы ограничить масштаб выпадающих бюджетных доходов. При этом они предлагают перенести основной акцент на межрегиональную конкуренцию в институциональной и инфраструктурной сфере. Иными словами, регионы должны привлекать потенциальных инвесторов не столько финансовыми льготами, сколько минимизацией бюрократических сложностей и облегчением доступа к инженерным, энергетическим и транспортным сетям.
Создание механизмов, стимулирующих локализацию смежных и вспомогательных производств на территориях, где функционируют основные производства крупных корпораций. Разумные решения в этой сфере помогут решить проблему оттока финансовых ресурсов из регионов по линии крупных корпораций. Кроме того, это даст возможность повысить социально-экономический эффект, который регионы получают от реализации крупных инвестиционных проектов.
Возможно, норму о минимально необходимом проценте локализации производства на территории региона следует включать в специальные инвестиционные контракты (СПИКи) или другие подобные законодательные инструменты, регулирующие взаимоотношения инвесторов с российскими регионами и муниципалитетами.
Дебюрократизация процесса управления регионами. Снижение бюрократической нагрузки на региональные структуры власти и подчиненные им учреждения, во-первых, уменьшит бюджетные расходы на покрытие разного рода транзакционных издержек, а, во-вторых, освободит время и ресурсы исполнителей для решения практических задач.
В рамках работы по дебюрократизации следует резко уменьшить число документов обязательной отчетности, прежде всего тех, которые в дальнейшем практически не используются для практической работы в регионах и муниципалитетах.
В частности, совершенно очевидно, что никакого практического смысла не имеет обязательная разработка долгосрочных стратегий социально-экономического развития всех без исключения российских муниципалитетов. Подавляющее число муниципалитетов не имеет ни ресурсов, ни квалификации для разработки таких стратегий. Необходимость в таких стратегиях также сомнительна в виду крайне высокой зависимости муниципалитетов от динамики развития их регионов и практической невозможности проводить сколько-нибудь самостоятельную социально-экономическую политику на муниципальном уровне. При этом можно оставить муниципалитетам право разрабатывать долгосрочные стратегии по собственному желанию.
Одно только решение о переходе от обязательной разработки муниципальных стратегий к добровольной сможет сократить поток бюрократической отчетности на несколько десятков тысяч документов, почти каждый из которых имеет объем в сотни страниц.
Также можно было бы, например, объединить разработку региональных долгосрочных прогнозов, долгосрочных стратегий и схем территориального планирования (сейчас это различные документы). Желательно также резко уменьшить число запросов вышестоящих ведомств к регионам и муниципалитетам по предоставлению различных внеплановых справок и отчетов.
* Статья подготовлена в рамках Комплексного плана научных исследований (КПНИ) «Научно-методическое сопровождение стратегического планирования социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности России» на 2019-2021 гг., который реализуется по заданию Минобрнауки РФ.
Литература и информационные источники
- ФСГС. Регионы России. Социально-экономические показатели -2018 г., http://www.gks.ru/bgd/regl/b18_14p/Main.htm
- Л.Н.Денисова. Деревня российского Нечерноземья. 1960-1980-е годы // Труды Института российской истории РАН, 1997-1998гг., выпуск 2
- Алексеев А. Нечерноземный Чернобыль? // СССР: демографический диагноз. М., 1990. С. 427
- А.И.Шевельков. Аграрная политика по развитию Нечерноземья в 1970-1980-е гг. // Документ. Архив. История. Современность. 2008. №9. С. 180-199
- ФСГС. Финансы России – 2018., http://www.gks.ru/bgd/regl/b18_51/Main.htm
- Закон Тульской области от 23.12.2016г. N94-ЗТО о бюджете Тульской области на 2017г. и плановый период 2018 и 2019 годов, http://docs.cntd.ru/document/444890522
- И.Кезик. «Транснефть» запускает вторую очередь ВСТО стоимостью $10,6 млрд. // Ведомости. 25.12.2012 г.
- С.Мишина. За кадрами – будущее. «Транснефть – Востоку» нужны местные специалисты // Аргументы и факты. 23.01.2019г., №4
- В.А.Ильин, А.И. Поварова. Недостатки налогового администрирования крупного бизнеса и их влияние на региональные бюджеты // Экономика региона. 2017. Т. 13. № 1. С. 25-37.
- Ильин В.А., Морев М.В., Поварова А.И. Социальное государство в России: проблемы и перспективы. Вологда. 2018. 229 с.
- Ивантер В.В., Клепач А.Н., Кувалин Д.Б., Широв А.А., Янков К.В. Программа первоочередных действий по социально-экономическому возрождению Кузбасса // ЭКО. 2018. №11(533). С.31-46
- М.А.Печенская. Развитие межбюджетных отношений в России в 2000-2015 гг. // Проблемы прогнозирования. 2017. №2. с.117-130.
