Журнал Эксперт №35, 24-30 августа 2020
В пять часов утра 21 июля после более чем 90-часовых дебатов участники внеочередного заседания Европейского совета сумели-таки прийти к соглашению. Ряд наблюдателей поспешили представить итоги саммита как поворотный момент в истории Евросоюза.
Результатом переговорного марафона стало утверждение плана восстановления экономики, представляющего собой широкий набор мер в рамках создания будущей многонациональной финансовой инфраструктуры (multinational financial framework, MFF), а также специального пакета стимулов в рамках программы «Следующее поколение ЕС». Общий размер пакета – 750 млрд евро, из которых две трети первоначально приходилось на гранты и треть – на займы. Дебаты вокруг плана были спровоцированы оппозицией в лице представителей стран так называемой бережливой пятерки (Австрия, Финляндия, Дания, Нидерланды и Швеция). Достигнутый компромисс был представлен как победа всех стран-участниц, как «бережливой пятерки», так и инициаторов плана – Франции и Германии. Соглашение даже успели – не без пафоса – окрестить историческим. Однако уже сейчас проявляются узкие места сделки. Именно поэтому позитивное влияние известия о соглашении на курс евро к доллару США и юаню оказалось краткосрочным (см. графики 1, 2).
О чем договорились
Содержание соглашения определено чрезвычайными обстоятельствами, вызванными пандемией коронавируса. Серьезность ситуации предопределила внушительный совокупный размер грантов и займов. Впрочем, он уже не кажется столь значительным, если учесть, что в рамках пакета стимулов в Германии только субсидии составляют 130 млрд евро. МВФ в своем обновленном прогнозе, опубликованном в июне, ясно указывает, что в группе развитых стран именно страны еврозоны наиболее сильно пострадали от кризиса. По оценкам фонда, провал ВВП в зоне евро в нынешнем году достигнет 10,2%, тогда как в США он составит 8,0%, в Японии – 5,8%, а в группе прочих развитых стран спад ограничится в среднем 4,8% (см. таблицу 1).
Кроме того, по мнению МВФ, развитые страны будут демонстрировать определенное отставание от Китая и других развивающихся стран в темпах посткризисного восстановления экономики (см. график 3).
Именно эти обстоятельства мотивировали Еврокомиссию. В тексте соглашения говорится, что «план восстановления в Европе призван инициировать масштабные государственные и частные инвестиции, которые создадут рабочие места и компенсируют непосредственный урон, нанесенный пандемией COVID-19».
Проект соглашения вызвал тяжелые споры между «скупыми» странами, выступавшими против субсидий и коллективных займов, и странами Юга ЕС (Греция, Италия, Испания, Португалия), поддержанными Францией и Германией. Наиболее острым дискуссионным вопросом стал пункт соглашения, по которому Европейская комиссия уполномочивается занимать средства на рынках капитала от лица ЕС.
В ходе дебатов размер субсидий был уменьшен с 500 до 390 млрд. евро, тогда как сумма займов была пропорционально увеличена с 250 до 360 млрд. евро. С учетом средств, необходимых на обслуживание займов, общая величина эмиссии коллективных облигаций ЕС определена в размере 390 млрд. евро, а горизонт обращения простирается до конца 2058 года. Страны – получатели грантов не смогут тратить их, как им заблагорассудится. Расходование ресурсов будет осуществляться под контролем Европарламента и Европейского совета.
Если мы посмотрим на распределение средств в рамках программы «Следующее поколение ЕС», то обнаружим серьезные расхождения между заявлениями и реальностью. Так, собственно коллективный Фонд восстановления и устойчивости (Recovery and Resilience Facility, RRF) составляет лишь 672,5 млрд. евро, тогда как недостающие до 750 млрд. евро 77,5 млрд. были включены в бюджет ЕС по статьям отдельных инициатив, таких как программа противодействия коронакризису REACT-EU (47,5 млрд. евро), развитие сельских территорий (7,5 млрд. евро) и др. (см. таблицу 2).
Кроме того, фактический размер субсидий составил не 390 млрд. евро, как было объявлено, а лишь 312,4 млрд. В общем, как гласит поговорка, «раздели Петера, чтобы одеть Пауля»: совершены опреде¬ленные манипуляции по искусственному раздуванию общего размера пакета.
Что касается собственно грантов, то 70% из них будут выплачены в 2021 и 2022 годах, остаток – в 2023-м. Вдобавок «бережливые» страны добились для себя существенных скидок для своих отчислений в бюджет ЕС на период 2021-2027 годов.
Таким образом, трудно разделить восхищение соглашением некоторых европейских лидеров, включая президента Франции Эммануэля Макрона. Фактические размеры субсидий, которые получат страны в течение ближайших трех лет, выглядят совершенно недостаточными в сравнении с потребностями стран-получателей. Очевидно также, что поблажки, которые выторговали себе «бережливые» в обмен на согласие поддержать план, в значительной степени обесценили его.
Легитимна ли сделка?
Соглашение Европейского совета от 21 июля ставит целую серию проблем. Прежде всего возникает вопрос о легитимности этого соглашения и о его соответствии основополагающему Договору о функционировании ЕС (Treaty on the Functioning of the European Union, TFEU).
TFEU действительно предоставляет EC возможность принимать исключительные меры (см. статью 122 договора). Поэтому нет ничего ненормального в том, что Еврокомиссия разработала исключительный план преодоления последствий COVID-19. Однако статья 123 договора содержит важное пояснение: «Овердрафт либо любые иные кредитные линии Европейского центрального банка или центробанков стран-членов ЕС в пользу институтов, органов, служб, агентств, центральных, региональных, местных органов власти или других публичных органов стран-членов ЕС запрещаются. Запрещены также прямые покупки ЕЦБ или центробанками стран-членов долговых обязательств перечисленных органов».
Другими словами, монетизацию долга, выпущенного ЕС, ЕЦБ может признать незаконной, если не удастся мобилизовать собственные ресурсы, предусмотренные соглашением от 21 июля. При этом источники этих ресурсов, будь то углеродный налог, налог на пластиковый мусор или налог на GAFA (одобренный недавно французским парламентом трехпроцентный налог с продаж продукции глобальных цифровых гигантов Google, Apple, Facebook, Amazon. — «Эксперт») в высшей степени гипотетические. Всерьез рассчитывать на эти ресурсы – значит принимать желаемое за действительное. Вопросы о монетизации совместного долга ЕС в последние годы находились в центре серьезных дискуссий и встретили значительную оппозицию у некоторых государств ЕС.
Далее, статья 124 TFEU проводит «китайскую стену» между институтами ЕС и финансовыми институтами: «Любое действие, не базирующееся на пруденциальных соображениях, устанавливающее привилегированный доступ институтов, органов, служб, агентств, центральных, региональных, местных органов власти или других публичных органов стран-членов ЕС к финансовым институтам, должно быть запрещено». Таким образом, правомочность соглашения от 21 июля может быть поставлена под сомнение Судом ЕС или Конституционным судом Карлсруэ в Германии.
Существенные ограничения на использование кредитных инструментов вынуждает нас в большей степени полагаться на бюджетные инструменты. Последние подпадают под действие пунктов 4 и 5 статьи 310 TFEU. Посмотрим, какие нормы они содержат.
Статья 310, п. 4: «В целях сохранения бюджетной дисциплины ЕС Союз не будет принимать никакой закон, который мог бы иметь существенные последствия для бюджета без предоставления гарантий того, что расходы, вытекающие из такого закона, возможно будет профинансировать в пределах лимита собственных средств Союза…»
А пункт 5 той же статьи гласит: «Бюджет ЕС должен исполняться в соответствии с принципом ответственного финансового управления. Страны-члены должны сотрудничать с ЕС для обеспечения соответствия этому принципу всех новаций в бюджете Союза».
Мы видим, что опция коллективных заимствований не предусмотрена основополагающими документами ЕС. Даже если признать эту меру ограниченно возможной, это непременно предполагает погашение таких долгов за счет собственных ресурсов ЕС. И, таким образом, мы вновь откатываемся к вопросу, достаточно ли собственных ресурсов ЕС для покрытия коллективного долга.
Теперь заглянем в статью 311 договора: «Союз должен обеспечивать себя средствами, необходимыми для достижения его целей и проведения собственной политики. Без ущерба для прочих доходов бюджет должен финансироваться целиком за счет собственных ресурсов… Это решение не должно вступить в силу до тех пор, пока не будет одобрено странами-членами в соответствии с их соответствующими конституционными требованиями. Европейский совет будет действовать после получения одобрения Европарламента».
Мы видим, что любое изменение «собственных ресурсов» зависит от конституционных норм стран-членов ЕС. Это важное обстоятельство. Оно означает, что Конституционный суд в Карлсруэ или, например, Французский конституционный суд может признать недействительным факт рассмотрения займа в качестве «собственного ресурса» бюджета ЕС. Поэтому далеко не очевидно, что план восстановления, утвержденный соглашением Европейского совета от 21 июля, легитимен с точки зрения TFEU. Соглашение имеет целый ряд юридических коллизий с Договором о функционировании ЕС.
Возможно, кто-то был бы рад этому с точки зрения выявления недостатков и ограничений договора. Но если страны ЕС решат нарушить договор, будет ли Евросоюз существовать и дальше? Не понадобится ли в этом случае выносить на референдум в странах-членах обновленный Договор о функционировании ЕС? В действительности мы не можем возродить договор, одновременно нарушая его. Юридическая коллизия обращается в политическую: ставится под сомнение демократическая легитимность Европейского союза.
Кто кому платит?
Это, безусловно, важный вопрос, и поэтому мы должны рассмотреть, какое распределение субсидий по странам предполагает план восстановления. Как мы видим на графике 4, наибольшие субсидии будут выделены странам Юга ЕС. Львиную долю грантов получат Италия и Испания. И тем не менее эти суммы относительно невелики в сравнении с тем, сколько на самом деле требуется этим странам.
Другая проблема касается Франции. Чистый взнос Франции в ЕС непрерывно увеличивался после 2000 года и к 2019-му достиг 7,4 млрд. евро. В действительности, принимая во внимание французскую квоту в финансировании ЕС, эта сумма должна резко увеличиться в ближайшие годы, учитывая скидки, которые выторговали себе «бережливые» страны. По моим оценкам, нетто-трансфер Франции может достичь 10-12 млрд. евро в год. В этом случае всего за четыре года Франция внесет в копилку ЕС больше, чем получит от Евросоюза субсидий. Кроме того, важно подчеркнуть, что французская квота в финансировании субсидий должна будет составить 58,5 млрд евро, тогда как страна получит субсидий на 38,5 млрд. Таким образом, Франция получит отрицательное сальдо в размере 20 млрд. евро.
Даже оставляя за скобками солидарные гарантии по займам, которые, как мы видели, составляют 360 млрд. евро, а не 250 млрд., как предполагалось первоначально, ясно, что Франция будет одной из стран – чистых доноров плана восстановления. И этот факт требует, во-первых, финансового обеспечения, а во-вторых, поднимает политический вопрос.
Соглашению, вырванному в результате мучительного компромисса, предстоит быть ратифицированным национальными парламентами. Это открывает значительные возможности для апелляций и претензий со стороны конституционных судов разных стран
Помимо этого есть большая вероятность, что ни Италия, ни Испания, ни Греция не будут в состоянии расплатиться по своим долгам. В результате к 58,5 млрд. евро согласованного участия Франции в финансировании субсидий (из которых страна получит лишь 38,5 млрд.) мы должны будем приплюсовать 54 млрд. евро долгов стран Юга EC, возможность погашения которых странами-заемщиками сомнительна. В результате общие обязательства Франции в рамках плана восстановления могут достичь 112,5 млрд. евро. Кажется, соглашение 21 июля для Франции стало глупой сделкой.
Согласованность и рассогласованность
Значительная часть дебатов на саммите ЕС 17-21 июля крутилась вокруг субсидий. Позиция «бережливых» известна. Они выступали против субсидий, считая, что средства в рамках плана восстановления должны предоставляться странам не в виде субсидий (грантов), а на возвратной основе. Кроме того, они настаивали на возможности рефинансирования займов. С этой точки зрения позиция «скупых» в точности соответствовала букве и духу Договора о функционировании ЕС.
Субсидии, в свою очередь, предполагают твердое обязательство стран-получательниц провести жесткие структурные реформы. В результате «скупые», даже не получив права вето, на котором они настаивали, добились безоговорочной победы в этом торге. Размер субсидий был существенно сокращен в пользу займов, кроме того, создан контролирующий механизм на основе квалифицированного большинства. Привлечение голосов одной-двух стран позволит «группе пяти» обрести право вето в рамках плана восстановления. Эти условия невольно заставляют вспомнить о Европейском стабилизационном механизме (ЕСМ, постоянно действующий наднациональный фонд стабилизации для стран еврозоны, созданный в 2012 году для купирования острого долгового кризиса в странах Юга ЕС «в обмен» на жесткую бюджетную консолидацию. – «Эксперт»), поставившем Грецию на грань экономической катастрофы.
С другой стороны, позиция Франции и таких стран, как Италия и Испания, состоит в том, чтобы оставить за странами – получательницами субсидий право использовать их по собственному разумению, в зависимости от фактических угроз и урона от эпидемии COVID-19.
В своем отрицании субсидий «скупые» защищали идею, что ЕС – сообщество наций, объединившихся вокруг правил единого рынка. В этой парадигме ни о какой коллективной помощи не может быть и речи. Под давлением г-жи Меркель и г-на Макрона «скупые» согласились, без условий и не без внутренних мотивов, временно отступить от своей первоначальной позиции и рассматривать Евросоюз как эмбрион подлинной федерации, но связанной определенными правилами для стран-членов. Обе эти позиции логичные и цельные.
Германия и Франция, в свою очередь, в действительности отстаивают концепцию «золотой середины», в соответствии с которой Евросоюз может предоставлять помощь сверх бюджета ЕС без компенсации со стороны стран – бенефициаров такой помощи. Они утверждают, что этот шаг к настоящему федерализму есть безусловный исторический прогресс. Для этого заключения достаточно было услышать восторги, которые источал Эммануэль Макрон утром 21 июля после появления информации о заключении соглашения.
Такая «срединная» позиция имеет глубокие основания. Экс-глава Еврокомиссии Жозе Мануэль Баррозу, высоко оценивший Соглашение, назвал ЕС «уникальной конструкцией» (sui generis construction). Действительно, Германия не желает утрачивать свои колоссальные преимущества, проистекающие из ее нахождения в составе ЕС и зоны евро. Равно как Германия не готова делиться даже толикой своего суверенитета, вновь обретенного в рамках объединенного национального государства в 1990-е годы, и также не желает отклоняться от постановления Конституционного суда в Карлсруэ, установившего, что демократия может осуществляться лишь в рамках национальной юрисдикции.
К этому можно добавить, что было бы оскорбительно для германской дипломатии не верить, что она способна на возможную двойную игру, уступив немного Франции с целью восстановления контроля над скрытой поддержкой для «скупых» стран.
Позиция «скупых» гораздо более последовательна, чем немецкая или французская. «Скупые» проводят политику мнимого федерализма только потому, что знают, насколько страны Центральной и Восточной Европы дорожат своим суверенитетом, утраченным в период нахождения в орбите СССР в 1945-1990 годах, чтобы опять отдавать его, пусть и частично. Обставляя субсидии условиями, заведомо неприемлемыми для Италии или Испании по одним причинам и для Польши, Венгрии, Чехии и Словакии – по другим, «скупые» демонстрируют абсурдность и невозможность европейского федерализма.
Федерализм мнимый и настоящий
Позиция же Германии и Франции напоминает скрытый федерализм, пытающийся преодолеть присущие ему противоречия. Давление этих двух тяжеловесов на меньшие, более слабые государства не имеет перспектив. Такое давление в лучшем случае приведет лишь к усилению антиевропейских настроений внутри этих стран.
Подытоживая, следует заключить, что соглашение от 21 июля является угрозой как для Евросоюза в целом, так и для Франции. Хотя оно разрешает ЕС выдавать кредиты, их недостаточный размер и отсутствие возможности рефинансирования не оставляют шансов рассматривать эти инструменты в качестве европейского аналога американских казначейских облигаций. Те, кто хотел бы видеть в соглашении значительное усиление статуса единой европейской валюты, неизбежно будут сильно разочарованы. Соглашению, достигнутому в результате мучительного компромисса, предстоит быть ратифицированным национальными парламентами. Это открывает значительные возможности для апелляций и претензий со стороны конституционных судов разных стран. Помимо прочего, план восстановления приведет к усилению фискальных различий между странами ЕС. Это, в свою очередь, приведет к новым коллизиям и вызовам. Для Франции бремя финансовых нетто-обязательств будет чрезвычайно тяжелым. Кажется удивительным, что серьезные уступки национальным интересам сделаны ради в значительной степени идеологического результата.
Мы знаем, что нужно делать, если было бы возможно заключение всеобъемлющего соглашения о преобразовании ЕС в настоящую федерацию. Было бы необходимо организовать, согласно различным расчетам, проведенным в 2015-2017 годах, ежегодный перевод примерно 300 млрд. евро из стран, которые сегодня являются «победителями» ЕС и еврозоны, в «проигравшие» страны – Италию, Испанию, Португалию, Грецию и Францию. Налоговые условия также должны быть быстро унифицированы между 27 странами ЕС. Теоретически это возможно.
Но эти трансферты, которые будут добавлены в бюджет ЕС, в основном будут поступать из Нидерландов и Германии. Они означают, что Германии придется перечислять странам Юга ЕС от восьми до десяти процентов своего ВВП. Это нереально как с экономической точки зрения – это сломало бы экономику Германии, так и с политической. Точно так же уже тридцать лет невозможно достичь соглашения об унификации налогообложения в ЕС.
