Выступление: “Современные тенденции бюджетной политики России в условиях стабилизации внешнеэкономических факторов”

Этот видео входит в серию выступлений с LIV сессии российско-французского семинара “Финансирование восстановления экономического роста в России и Европе“.

Презентация

Скачать (PPTX, 332KB)

Стенограмма выступления

(слайд 1) Как известно, кризис 2014-2015 гг. привел к существенному сокращению доходов на всех уровнях бюджетной системы. Это, в свою очередь, потребовало пересмотра всех основных принципов бюджетной политики. В настоящее время политика экономических властей в отношении бюджета сводится к решению трех задач:

  • Уменьшение зависимости от внешнеэкономических условий (что фактически означает снижение доли нефтегазовых доходов);
  • Снижение уровня дефицита федерального бюджета и бюджетов субъектов;
  • Выполнение социальных обязательств и обеспечение обороноспособности.

(слайд 2) Однако результаты 2017 года показали, что фактически удалось реализовать только задачу снижения дефицита. Его величина, по нашим оценкам, составит немногим более 2 трлн. руб. для бюджетной системы в целом.

Задача снижения дефицита решалась в первую очередь за счет замедления темпов финансирования расходов (для федерального бюджета вплоть до нулевой динамики в номинальном выражении, что означает сокращение в сопоставимых ценах). В таких условиях правительство пошло по пути разделения расходов на приоритетные и прочие. На приоритетные приходится порядка трети общей величины расходов и их динамика многократно превышает темпы прироста прочих расходов (ЖКХ, частично расходы на национальную экономику, на социальную политику, на охрану окружающей среды, культуру, спорт). По прочим расходам номинальная динамика была близка к уровню роста цен, а по некоторым статьям (оборона, здравоохранение, сельское хозяйство) наблюдалось сокращение финансирования в номинальном выражении. В частности, суммарные расходы на здравоохранение сократились на 10% год к году (данные за январь-ноябрь 2017 г.).

(слайд 3) В результате, под вопросом оказалось выполнение задачи повышения социального обеспечения, так как помимо прямого повышения размера пенсий и пособий, социальное обеспечение включает и рост так называемых «трансфертов в натуральной форме», основная часть которых – медицинские, образовательные и прочие услуги, оказываемые населению бесплатно или по нерыночным ценам.  Однако, по нашим оценкам, с 2014 г. объем таких трансфертов в пользу населения сокращается (в реальном выражении). Одновременно не удалось в полной мере реализовать и декларируемый рост оборонных расходов. За последние годы их темп превышал уровень роста цен только в 2016 году, а уже в 2017 году динамика оборонных расходов оказалась в области отрицательных значений.

(слайд 4) Популярный в последнее время тезис о снижении зависимости российского бюджета от внешнеэкономической конъюнктуры представляется нам необоснованным. Действительно, такое снижение было характерно для двух предыдущих лет (2015-2016 гг.) на фоне низких цен на энергоресурсы. Однако их восстановление в 2017 г. изменило ситуацию. По оперативным данным Минфина в 2017 году нефтегазовые доходы бюджета составили почти 6 трлн. руб. По оценкам ИНП РАН, их доля в доходах бюджетной системы (включая внебюджетные фонды) составила 19%, в доходах федерального бюджета – 40%. С учетом налогов, не относимых к категории нефтегазовых, но уплачиваемых добывающими компаниями, доля доходов консолидированного бюджета, которая ими обеспечивается, в 2017 году достигла 24% против 22% годом ранее. Значимость нефтегазовой составляющей в общей величине доходов в прошедшем году увеличилась: их доля в доходах бюджетной системы выросла на 2 п.п. относительно уровня 2016 г., в доходах федерального бюджета – на 4 п.п. Более того, рост доходов бюджетной системы в 2017 году на треть был обеспечен приростом нефтегазовой составляющей, а для федерального бюджета этот показатель превысил 70%. С такой позиции измерения зависимости бюджета от внешнеэкономических условий эта зависимость в 2017 году даже усилилась относительно уровня 2013-2016 гг. Такая ситуация определялась тем, что в прошедшем году динамика нефтегазовых доходов (+23% год к году) превышала общую динамику бюджетных доходов вдвое (+11% для бюджетной системы в целом (оценка ИНП РАН) и +12% для федерального бюджета).

(слайд 5) Оценивать зависимость бюджета от цен на нефть можно не только по показателям доходной части. Обоснованным представляется также анализ обеспеченности финансирования расходов за счет нефтегазовых доходов (т.е. соотношение общей величины расходов и нефтегазовых доходов). С позиций такого анализа бюджетная зависимость от нефтегазовых доходов снижалась в 2015-2016 гг., а в 2017 г. вернулась на уровень двухлетней давности. Более того, дефицит «ненефтегазового» бюджета (т.е. без учета нефтегазовых доходов) в 2017 году увеличился на 250 млрд. руб. относительно уровня 2016 г.

(слайд 6) Каковы перспективы бюджетной политики на среднесрочную перспективу? Закон о Федеральном бюджете на 2018-2020 гг. (также как и предшествующий документ на 2017-2019 гг.) направлен на решение ключевой задачи – сбалансированности бюджетной системы в условиях умеренно неблагоприятной внешнеэкономической конъюнктуры и низких темпов экономического роста.

Проектировки закона основаны на базовом варианте среднесрочного прогноза МЭР, предполагающих реальный рост ВВП в 2018 г. на +2.2% год к году, дефлятор ВВП – +3.5%, инфляции 4%. Предполагается, что относительно 2017 г. доходы федерального бюджета увеличатся на 4% в номинальном выражении, т.е. не увеличатся в реальном выражении.

Основные потери доходной части бюджета произойдут по нефтегазовым доходам: поступления от добычи и экспорта нефти сократятся на 8% год к году, по газу – на 7%, суммарные потери по НДПИ и экспортным пошлинам на энергоресурсы составят порядка 312 млрд. руб. относительно уровня 2017 г. Это связано с закладываемой в базовый прогноз МЭР гипотезой о снижении рублевой цены барреля нефти марки Urals: -4% в 2018 г, -2% в 2019 г. с некоторой коррекцией вверх в 2020 г.

(слайд 7) На наш взгляд, такие оценки являются чересчур пессимистичными. В совокупности, факторы недооценки цен на сырье и номинальной величины ВВП определяют занижение прогнозируемой величины доходов федерального бюджета на 9% от общей величины доходов в 2018 г. (или 1.3 трлн. руб.) и на 12-15% в 2019-2020 гг. Для консолидированного бюджета (с учетом внебюджетных фондов) масштабы недооценки доходной базы еще более значимы: 1.5 трлн. руб. в 2018 г. и 1.6-2.4 трлн.руб. в 2019-2020 гг.

Заниженность собственных оценок понимает и Министерство финансов РФ. При этом уже сейчас есть четкая позиция по этому вопросу. В недавнем интервью (январь 2018 г.) министр финансов Силуанов Антон Германович заявил, что профильное министерство будет максимально ограничивать использование дополнительных нефтегазовых доходов на финансирование текущих бюджетных расходов. В приоритете – пополнение Фонда национального благосостояния (была озвучена цифра прироста средств фонда по итогам 2018 года на 3,5% ВВП).

(слайд 8) В таких условиях низкая ожидаемая динамика доходов бюджета предопределяет в рамках планируемого бюджета сокращение расходов для снижения уровня дефицита. И хотя новые проектировки лучше тех, что содержались в прошлогоднем законе о бюджете на 2017-2019 гг., тем не менее, номинальная динамика финансирования расходов предполагается отрицательной до 2020 г. Общее за три года снижение расходов федерального бюджета в реальном выражении составит 10%. Нужно понимать, что в таком случае экономика несет прямые и косвенные потери, связанные с пониженным конечным спросом. Оценить масштаб этих потерь предлагается с помощью мультипликаторов. Их суммарный объем за три года может превысить 2,5 трлн. руб.

(слайд 9) При этом вполне возможным представляется отказ от парадигмы столь жесткого бюджета с заведомо заниженными показателями по внешнеэкономическим условиям, а, следовательно, и по доходам бюджета. Оценки ИНП РАН свидетельствуют, что при более реалистичных параметрах доходов вполне возможным становится решение двух задач: балансировка бюджетной системы и поддержание объема расходов на уровне 2016-2017 гг. в реальном выражении. В таком случае, единственное, что требуется – временный мораторий на применение «нового бюджетного правила», т.е. отказ от пополнения Фонда национального благосостояния. При реализации такого сценария удается добиться ускорения общеэкономической динамики на 0,2-0,5 п.п. в год (благодаря росту государственного потребления, государственных инвестиций и доходов населения). В условиях, когда ожидаемые темпы ВВП в ближайшие годы не превышают 2-2,5% в год, такая поддержка экономике не будет лишней.

Кувалин Д.Б.

У нас когда появляются допдоходы, они распределяются более-менее свободно. Какова дол этих доходоы во второй половине 2017.

Савчишина К.Е..

Для федерального бюджетта план по расходам на начало года и на конец отличался на 2 млрд руб. )

Ивантер В.В.

Вернёмся к первому слайду. Посмотрим на него: рост экономики… 2,4% в 2019. В 2020 – 2,3%. Тоску наводят такие числа. Есть что-то оптимистическое?

Савчишина К.Е.

Уже и это достаточно оптимтистично. Если пользоваться тем бюджетным правилом, что сейчас…

Широв А.А.

Ксения считает бюджет а мы считаем всю экономику вместе. Понятно, что мы загнали себя в ограничения, при которых ФБ как таковой или в целом госпотребление – не могут выступать фактором динамизации экономического роста. Но их важная роль – в том, что они должны этот рост поддерживать.

Ивантер В.В.

У меня вопрос был не к А.А.. Почему нельзя? Я хочу – я увеличиваю в бюджет средства на инвестиции. Могу выдавать в виде бюджетных ссуд, например. Как захочу. Это у нас ограничение – нельзя иметь… а у нас ничего нет. До 5% – ничего страшного. А в это случае почему инструмент ФБ не может быть формой экономического роста?

Савчишина К.Е.

Откуда взять финансирование? Если использовать внутренние источники финансирования, то начнётся конфликт между финансированием государственных и частных инвестиций. Не могу это точно утверждать со стороны финансовой системы, но ретроспективные модели говорят, что этот конфликт возможен.

Ивантер В.В.

Строим Керченский мост. Деньги тратим бюджетные. Строит Ротенберг – частная фирма. Спрос частный. В чем конфликт?

Савчишина К.Е.

Тут нет конфликта. Керченский мост – небольшие цифры в масштабах страны. Здесь государство даёт деньги, частный бизнес их использует. Когда же я говорю про бюджет – вопрос в том, откуда бюджет возьмёт деньги.

Ивантер В.В.

Если дома строит Собянин – это не даёт экономического роста. А если этот жулик, который бегает по Камбодже – это даёт?

Что это за частные структуры, у которых есть деньги, и которые не инвестируют? Они должны инвестировать куда?

Савчишина К.Е.

Большие средства есть у банковской системы как вклады населения.

Ивантер В.В.

Сейчас Олег скажет, что банки у нас государственные.

Савчишина К.Е.

Вопрос не только в том, где взять деньги. Если государство будет заниматься жилищным строительством, если будет большой объём госпроектов с высокой окупаемостью и рентабельностью – зачем тогда частные инвестиции? Это риск.

Ивантер В.В.

В любом учебнике написано, что государство безответственно. Решает чиновник. Он деньги не экономит, не бережёт. А частный инвестор ведёт себя по-другому. Он всё бережёт, ведёт себя экономно. Может и так. Но если у этого частного инвестора денег нет – он экономить будет везде.

У нас есть частные инвесторы, но они без денег. Этот частный инвестор хочет инвестировать – но кредиты недоступны. А руководство говорит: нет, мы делаем не так. Мы бюджет не трогаем, а обращаем внимание на Роснефтегаз. Деньги государственные у него. И вложим их в 96-й Ил.

Ксения, почему ваши модели мешают экономическому росту? Что вы туда закладываете? Если вы собираетесь что-то сделать – почему они не хотят расти?

Савчишина К.Е.

Модель основана на экономических связях из ретроспективы. В нашей экономической действительности не было такого опыта.

Ивантер В.В.

Была такая миниатюра Жванецкого. «В консерватории что-то надо подправить». Может, в модели поменять?

Сапир Ж.

У меня вопрос, который крутится в голове уже 10 минут. Мы видим строгую бюджетную политику российского правительства. Не говорю «эффективную», говорю «жёсткую». Можно понять, почему: травма 1998 года всё ещё остаётся.

Но! То, что эта бюджетная политика сочетается с валютной ограничительной политикой – это представляется совершенно нелогичным. Особенно когда правительство заявляет, что хочет стимулировать экономический рост в стране. В принципе, денежная политика не находится в ведении правительства. Хотя мы знаем, что на некоторые решения правительство может повлиять. Не кажется ли Вам, что политика, объявленная правительством, бюджетная и денежная, в один момент может стать ещё более жёсткой?

Савчишина К.Е.

Ужесточение бюджетной политики не ожидаю – у нас сейчас предвыборный год. 2019-2020 год с этой точки зрения защищены – нужно будет навёрстывать оборонный заказ. В принципе, ограничения на бюджет накладывает демографическая ситуация – рост кол-ва пенсионеров. Сейчас, видимо, период наиболее жёсткой бюджетной политики. Как раз мой доклад говорил, что эта жёсткость не позволяет решить даже тот узкий круг задач, который поставлен, не говоря уже о других.

Широв А.А.

Хочу вас позабавить одним термином, который я услышал от Олега. Он мне настолько понравился, что я его включил во все ближайшие презентации. И он имеет прямое отношение к диалогу Ксении и В.В. Ивантера. Термин называется так: «Крест Силуанова-Набиуллиной». Что имеется в виду? Те, кто видели презентации Олега на прошлых семинарах, должны помнить слайд с формированием ликвидности в российской финансовой системе. Принципиальное отличие России от всех стран мира сейчас – это то, что главным источником поступления средств в систему являются казначейские счета. Гос-во продаёт валютные резервы и печатает рубли. Эта кривая идёт вверх – это кривая Силуанова. А главным механизмом изъятия средств из экономики является абсорбация средств Центральным банком. И эта кривая идёт вниз. Формируется тот самый крест.

Почему это имеет прямое отношение к тому, о чём говорит ВВ? Если главным источников финансовых ресурсов экономики являются казначейские счета, это означает, что средства поступают по нескольким узким каналам. И это ни в коей мере нельзя сравнить с нормальным финансированием через ЦБ. В этом проблема бюджетных инвестиций. Бюджетными инвестициями нельзя покрыть всю поляну, необходимую для развития экономики.

Что касается модели. Эконометрика – не главное. Главное – то, что расходы бюджета в модели – это отражение бюджетной политики. А она вот такая.

Говтвань О.Дж.

Короткий комментарий. У нас недофинансированы расходы на здравоохранение, при этом ежедневно  половину прошлого года и весь этот Минфин покупает на рынке валюту и инвестирует её в экономику США и Евросоюза. Поэтому у меня недоумение – чтобы повысить благосостояние будущих поколений, надо не вкладывать в здоровье нынешних, а надо вкладывать в экономику США и ЕС?

Ещё один вариант. Есть утверждённый список банков, где размещаются депозиты Минфина на 35 дней – текущие кассовые остатки. Ставка размещения – 6,6% годовых. Ставка депозита в ЦБ – выше. То есть у целой группы банков появляется арбитраж: берём депозит Минфина, размещаем его на депозит в ЦБ. Опять-таки – вложите хотя бы этот процент в то же самое здравоохранение…

А так – правильно сказал Саша. Очень много желающих получить деньги из Минфина. Но у Минфина нет института, через который он может выбрать, кому давать, а кому не давать. Хотя сейчас то же самое можно сказать и о ВТБ со Сбербанком.

Ивантер В.В.

Это важная тема, потому что макроэкономические валовые показатели – это существенно, но технологии, которые мы используем сегодня – они способны убить любые финансовые вливания в экономику. Я это к тому, что наверное, это предмет цикла. Мы начинали когда-то наш семинар с того, что пытались сформулировать технологии. Честно говоря, сейчас мы имеем сложившуюся технологию. Совершенно профессиональную. Никого ничему учить не надо. Но видимо, Жак прав – они (технологии) сформировались под синдромом 1998 года. Это не просто страх, этот страх перешёл в технологии. И сейчас, чтобы выйти на другую траекторию ДКП, нужно технологии менять. Я имею в виду весь комплекс – и залоги, и условия резервирования, аргументы… Весь этот комплекс построен на страхе, что мы в экономику дадим лишнюю копейку.

Вторая проблема – это общее убеждение, что все деньги, которые приходят в Россию извне – это русские деньги. Я не исключаю, что это так. С другой стороны, а что, действительно, весь мировой бизнес испытывает к нам такое отношение к риску, что вообще не хочет вкладывать? Не хочу ссылаться на вас, но что, Макдональдс построен на русские деньги? Или на американо-канадские? Это серьёзная проблема – от этого зависит сама технология валютного контроля. Широв А.А. говорил, что есть опасность, что мы ставим барьеры на пути собственных денег. Опыт 1998 года негативный, когда Мельников командовал валютным контролем в ЦБ – это сыграло позитивную роль, хотя был контроль довольно жёсткий.

С другой стороны. Сырьевики под контролем. Трудно вывести деньги.

Клеман-Питио Э.

Я вспомнила интервью Глазьева на тему, о которой говорит Олег Говтвань. Что резервы уходят в американскую экономику и в европейскую. А если мы вспомним о метафоре, связанной с котом – кота надо назвать котом. Глазьев говорил, что это проблема «пятой колонны». Когда Ивантер говорит о проблеме технологий – мне кажется, что за этой проблемой есть не только технологии, но и проблема менталитета. Вопрос такой: проблема этого кота найдёт когда-нибудьь решение?

Ивантер В.В.

Ментальность… Утечка мозгов. Скажем, такая известная балерина, Светлана Захарова, одновременно прима балерина Большого театра и Этуаль в Ля Скала. Это – утечка ног? Гергиев – патриотически настроенный человек – дирижирует во всём мире. Это воспринимается общественностью совершенно нормально.

С другой стороны, эмоциональное восприятие учёного, который работает в другом университете… он воспринимается как-то негативно. Между тем, почему Захарова танцует там и там, а сын покойного Саши Некрасова работает только во Франции. Это физик. Я думаю, это просто другие условия. Нужны нормальные условия, а не то, что мы…

Это к капиталу. Я думаю, что вложения в иностранные бумаги – совершенно нормально. И я бы сказал следующее. Вложения по оценкам Миши Гусева – необходимо иметь резервов 200 млрд. долл.

А 250 млрд – легче всего объяснить, что это пятая колонна завела и не вывезли. А что с ними можно сделать? На них можно ездить на экскурсии в Париж. Можно покупать товары по всему миру. Можно покупать рабочую силу – скажем, турецких рабочих и материалы – и они что-нибудь построят. Это можно. Но говорят: а можно купить и оборудование. Оборудование можно купить только! Если вы знаете, куда его поставить, умеете на нём что-то сделать, что у вас есть поток материалов – лучше отечественного пр-ва – которые могут использоваться как расходные. И вы можете эту продукцию потом кому-то продать. То есть, при условии, что у вас есть эффективный проект. Потому что когда эти деньги вложены в американские или европейские бумаги – 1,5% они дают? А если я купил оборудование, привёз его в Россию, и ничего на нём не делаю – я не только плюса не имею, я тело капитала потерял. Это проблема не пятой колонны. Это проблема бездельников. Не делают ничего. Проект – это ж надо его придумать. Сделать. И ещё нести за него ответственность. А мне, например, первый вице-премьер Шувалов, объяснял: я просто не понимаю ситуации. Когда ратую за проектное финансирование. Вы что думаете, что все проекты будут эффективны? Не все. А у нас, кроме вас, есть ещё прокуратура, Счётная палата, ФСБ… масса организаций. КПУ. Оно придёт и скажет: а почему у вас это неэффективно? Где эффективно – там мы не пристаём. А тут – кто виноват? Вывод был такой: опасное это дело, что-нибудь делать. Это не проблема пятой колонны, это проблема ответственности. Принимаете решение – несёте ответственность. Не принимаете – никакой ответственности.

Жак, это что такое? Психология? Политика?

Сапир Ж.

Здравый смысл.