Это выступление входит в серию выступлений с LVII сессии российско-французского семинара “Финансово-экономическая динамика в России и Европе“.
Презентация
Стенограмма выступления
Янков
Немного поясню название темы – финансирование модернизации жилищного фонда в России.
Следует отграничить эту проблему от жилищной проблемы как таковой, от проблемы обеспечения людей жилищами, это разные проблемы.
Почему это актуально в России? В России как нигде высока доля многоквартирного жилья.
- Проблема наличия аварийных домов, критерии отнесения к которым чётко прописаны в законодательстве
- Проблема наличия жилых помещений, непригодных для жилья, также прописано в законодательстве. Непригодным для жилья должно быть признано подвальное помещение, но оно может находиться в доме, который не имеет оснований быть признанным аварийным
- Большое количество домов, не обеспеченных коммунальными удобствами. Нельзя сказать, что в России эта проблема особо остра. По обеспеченности канализацией, например, мы находимся на одном уровне с Латвией, членом ЕС. 15% не обеспечено
- Проблема домов, которые недавно было принято называть «ветхими», многие и сейчас их так называют. Сейчас в России законодательство не определяет чётко «ветхое жильё». Под этим можно понимать и морально устаревшее жильё, где кухня составляет менее 6 кв.м. В отличие от 3-х первых категорий, эта категория не поддаётся численной оценке, т.к. возможны разные критерии. Однако, до недавнего времени такие численные оценки делались. До 2016 года объём ветхого жилья учитывался статистикой. Учитывая, что признание жилья ветхим носило необъективный характер, с 2016 года статистика перестала учитывать ветхое жильё. Однако, понять масштаб проблемы можно – на 66 млн кв.м. ветхого жилья и 22,7 млн кв.м аварийного жилья.
Можно сравнить это с общей площадью жилищного фонда России. Ветхое и аварийное жильё в сумме – 6-7%. Тем не менее, для тех, кто там живёт, это серьёзная проблема.
Здесь показано распределение по территории жилья, обеспеченность на 1-го жителя. Отсюда видно, что острота жилищной проблемы постепенно снижается, обеспеченность растёт.
Вернёмся к проблеме ветхого и аварийного жилья. Таблицы были составлены д-ром Щербаковой, отсюда видна доля многоквартирных домов по странам СНГ. Причём и в городах и в сельской местности многоквартирное жильё составляет более значимый сегмент в России, чем в остальных государствах СНГ. Динамика идёт в пользу повышения доли индивидуального жилья – в России она выросла с 24 в 1989 до 27% в 2000. Из этого не надо делать вывод о том, что руководство СССР именно к России проводило такую политику, переселения из индивидуального жилья. Жизненные предпочтения во многом определяются климатом и в России самый суровый климат по сравнению с остальными республиками. Именно это определило наивысшую долю многоквартирного жилья в России.
Теперь про аварийный жилищный фонд. Резкое уменьшение между 14 и 15 гг. свидетельствует не о том, что было расселено много аварийного жилья, а ещё и о том, что административными мерами было усложнено признание жилья аварийным. Хотя критерии аварийного жилья чётко определены, сама процедура оставляет свободу действий. Она включает создание специальной комиссии, которая должна посетить дом и теми средствами, которые находятся в её распоряжении, понять, следует ли признать дом аварийным. Объективных способов проверки решений этих комиссий нет. Также как нет статистики, связанной с тем, что местные органы власти просто могут не создать такую комиссию, или она может просто не собираться. Каких-то комплексных исследований на эту тему пока нет. Хотя субъективность процедуры признания дома аварийным отмечается в литературе.
В России создана система институтов, которые призваны уменьшать количество аварийного жилья. Создана система мониторинга многоквартирных домов, в каждом субъекте есть положение о мониторинге многоквартирных домов. Проблема в том, что он не даёт необходимой информации о прогнозировании технического состояния жилого фонда. Возможно прогнозирование на основе «нормативного срока эксплуатации» жилых домов. Для большинства домов, построенных после войны, на бумаге этот срок установлен. Но истечение нормативного срока совсем не значит, что дом является аварийным и может грозить обрушением. Например, для домов, построенных в начале 20 века, с железобетонным перекрытиями, нормативный срок уже истёк. Фактический прогноз состояния жилого дома зависит от того, как соблюдалась технология при строительстве, зависит от прочностных характеристик несущих конструкций.
Есть сейчас наработки в области прогнозирования состояния жилого фонда (проф. Прокопович), но со статистикой жилого фонда это не очень коррелирует. Поэтому мы над этим думали и предлагаем другую систему прогнозирования технического состояния жилого фонда, а именно – часть системы мониторинга состояния жилых домов. Строительная наука позволяет прогнозировать прочностные характеристики несущих конструкций жилых домов. Если при мониторинге жилых домов будут использоваться инструментальные методы, то можно будет прогнозировать в отношении каждого жилого дома возможные сроки его перехода в аварийное состояние. Учитывая, что дома в СССР часто строились сериями, можно будет немного упростить этот процесс, беря выборку из домов каждой серии. К сожалению, пока наше законодательство не предусматривает необходимость этого элемента мониторинга.
Несколько слов скажу о проблеме обеспечения домов коммунальными удобствами. Есть много нюансов. Семикашев говорил, что целесообразно повысить степень газификации жилых домов с 66 до 84%. Вопрос в том, за счёт каких домов это делать. Если за счёт многоквартирных домов с централизованных теплоснабжением, их газификация не даст потребительских качеств жителям этих домов, потому что готовить пищу можно и на электричестве, это более безопасно, чем на газе. А газификация жилья, которое не обеспечено центральным теплоснабжением, даёт важное потребительское качество – возможность перестать каждому жителя топить каждый день твёрдым топливом. Другие виды отопления, кроме твёрдого топлива и газа, существуют, возможно отопление электричеством или жидким топливом, но их себестоимость значительно выше.
Собственно, есть и обратная ситуация – если дом газифицирован, там уже не нужно централизованное горячее водоснабжение. Не буду углубляться в эту тему.
Перейдём к институтам, созданным в России для решения этих проблем.
- Система фондов капитального ремонта, созданная несколько лет назад. Капитальный ремонт, по российским понятиям, не считается инвестиционными средствами. За счёт капремонта можно делать ограниченный круг работ, но нельзя делать виды ремонтов, которые ведут к повышению качества жизни – например, нельзя обеспечить дом отсутствующими сетями, газифицировать, провести горячее водоснабжение, даже нельзя сделать лифт. Когда в России много домов в 5 этажей, где лифт был бы не лишним, но лифта нет. Этот слайд иллюстрирует фактическое использование фондов капремонта. Проблема в том,что эти фонды функционируют автономно. Капремонты не планируются применительно к прогнозу перехода домов в состояние аварийных. В положении о фондах капремонта нет такого критерия, как необходимость отсрочки перехода дома в аварийное состояние. Во-вторых, нет на нормативном уровне сочетания капремонта за счёт средств фонда с модернизацией дома за счёт других средств, которые могут быть и бюджетными, и кредитными, и средствами жителей, использование которые позволило бы решить проблему обеспечения дома коммунальными удобствами. Собственно, это количество квартир, модернизированных. Мы не понимаем, почему был пик в 2009 году, но понимаем, почему в 2017 – именно тогда были сформированы фонды капремонта, куда каждый владелец жилья выплачивает каждый месяц небольшую сумму. Объёмы фонда с 2017 года стали расти. В 2019 это уже 36 млн кв.м против 14 млн в 2016.
- Расселение и снос аварийных домов. Российский фонд реформы жилищного хозяйства. Через него осуществляется бюджетное финансирование сноса и расселения аварийного жилья. Расселено 2,4 млн из 29 млн аварийного. Если признание домов аварийными каким-то волшебным образом прекратится, для расселения существующих аварийных домов потребуется больше 10 лет, а это совершенно недопустимо. Такие дома грозят обрушением.
Что предложить? Легко предложить увеличить в 10 раз бюджетное финансирование. Поскольку скорее всего, это нереально, что можно предложить?
- Отстроить блок реального прогнозирования аварийности жилья
- Перенацелить институт фондов капремонта на приоритетное проведения капремонта там, где это может предотвратить переход дома в состояние аварийного
- Расширить возможности привлечения рыночного финансирования к расселению жилых домов. Много где стоимость участка земли под домом, подлежащим расселению, больше стоимости расселения. Много домов попадают в зону ЧГП по расселению.
Клеман-Питио
Наши французские коллег вряд ли вас поймут. Когнитивный диссонанс, как любит говорить Олег, происходит из-за того, что мы не привыкли к системе, где нет рынка жилья и нет рынка капремонта жилья. Для француза если крыша течёт, это бывает, в большинстве случаев мы заказываем смету и рассматриваем, может быть, банковский кредит для ремонта крыши. В особых сферах, типа модернизации для энергосбережения, ему больше повезёт – если это основное место жительства, француз может получить налоговые льготы. Это случай индивидуальных домов.
Теперь о коллективных жилых домах.
Если в доме есть проблема, то управдом, который представляет кондоминимум, решает, что делать. Дальше эти расходы распространяются на всех квартировладельцев пропорционально владению кв.м. Государственные власти участвуют в этом только добавляя дополнительные расходы: в Париже случается так, что Мэрия заставляет управдомов помыть фасад, и это оплачивается квартировладельцами. У меня ощущение, что описанная Вами система – это система, существующая со времён СССР, и вопрос, которым я задаюсь – как Вам удалось сохранить эту идея ситуации с жильём, при том, что под этим под всем лежит понятие права на жильё. У нас эта идея исчезла, существует только для некоторых сегментов населения. Но это очень влияет на поведение субъектов. Если взять студентов, это определяющий элемент неравенства в доступе к высшему образованию. Поскольку частный фонд жилья, который является единственным ресурсом для многих студентов, на него распространяется обычный принцип рынка жилья во Франции, весьма спекулятивного. А пособие на жильё будет первым типом госрасходов, который государство начнёт сокращать.
Более технический вопрос – о страховании жилья. Есть ли обязанность для владельцев или съёмщиков страховать жильё на случай аварий? Мне кажется, что в этой логике муниципалитет или государство занимаются таким страхованием.
Янков
Обязательного страхования жилья в России нет, попытки его ввести наталкивались на негативную реакцию общественного мнения.
По первому вопросу – право на жильё тоже утратило универсальный характер и распространяется только на малообеспеченные сегменты населения. Вы правы насчёт традиции советского менталитета, она есть. Важный элемент этой традиции – неуспешность попыток принудительно организовать кондоминимумы. В СССР были ЖСК, фактически, кондоминиумы, они успешно действуют до сих пор. Попытки организовать кондоминимумы в домах, где не было кооперативов, привели к тому, что они действуют всего в 4 или 5% всех домов. Там, где они действуют, происходит так же, как вы сказали – составляется смета, привлекается финансирование. Но жители организовывать кондоминимум не хотят, и обычно требуют от муниципалитета ремонтировать крышу.
