22 декабря 2020 года главный научный сотрудник ИНП РАН Михеева Н.Н. выступила с докладом на Четвертом Российском экономическом конгрессе (конференция Пространственная и региональная экономика, сессия Экономический рост, равновесие, межрегиональные взаимодействия).
Тезисы
Современная официальная модель пространственного развития, по крайней мере, в принятой Стратегии пространственного развития* (СПР), строится на идеях конкуренции регионов. За что конкурируют регионы? Прежде всего, за инвестиции, используя различные механизмы создания преференций в виде налоговых и таможенных льгот, создания инфраструктуры. Одним из давно используемых инструментов межрегиональной конкуренции за инвестиции являются особые экономические зоны, оценки эффективности которых весьма неоднозначны. Новым инструментом межрегиональной конкуренции, которым активно начали пользоваться регионы, стали территории опережающего социально-экономического развития (ТОСЭР или ТОР – территории опережающего развития). Конкуренция регионов за трудовые ресурсы, позволяющая обеспечивать миграционный прирост населения, базируется на значительном разрыве в уровнях заработной платы, в том числе в регулируемой государством бюджетной сфере. Не формализуемым, но очень существенным фактором межрегиональной конкуренции является лоббирование интересов отдельных регионов, которое проявляется не только в прямых отношениях «центр-регионы», но и в отношениях регионов с госкомпаниями. Негативными последствиями межрегиональной конкуренции является нерациональное использование ресурсов при создании дублирующих производств, потери бюджетов за счет предоставления плохо обоснованных льгот и пр.
Межрегиональное сотрудничество, которое является формой развития межрегиональной кооперации, в официальных документах называется одним из важнейших факторов развития экономики и решения экологических и социальных проблем в субъектах Российской Федерации. Однако анализ официальных документов, регулирующих пространственное развитие, показывает, что нормативная база, обеспечивающая развитие межрегионального сотрудничества, явно недостаточна. В Указе Президента Российской Федерации «Об утверждении Основ государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года», принятом в 2017 году, упоминания о межрегиональной кооперации и сотрудничестве нет. Разделы, посвященные развитию межрегионального сотрудничества, имелись во всех стратегиях развития федеральных округов, принятых в 2009-2010 годах на период до 2020, 2025 годов. В них отмечалась важность его развития, указывались сферы сотрудничества. Анализ результатов реализации принятых стратегий показывает, что в большинстве случаев их параметры не достигнуты, это относится и к предполагавшимся проектам межрегионального сотрудничества.
В Стратегии пространственного развития в качестве механизма для развития межрегионального сотрудничества предлагаются макрорегионы. Такой подход находится в русле современных трендов региональной политики в Евросоюзе, которая строится на развитии межрегиональной кооперации в рамках макрорегионов. В ЕС макрорегионы формируются на основе добровольных инициатив регионов, которые могут поддерживаться за счет структурных фондов**. В СПР представлены основные принципы выделения макрорегионов, однако их институциональный статус не определен, также как и место макрорегионов в системе государственного управления.
В докладе рассматриваются экономические основы формирования макрорегионов на основе развития горизонтальных экономических взаимодействий регионов, позволяющих получить синергические эффекты.
Для количественной оценки эффектов, которые может получить экономика за счет развития кооперационных связей регионов, использовались мультипликаторы межрегиональных взаимодействий, рассчитанные на основе межрегиональной модели, реализованной в разрезе федеральных округов и субъектов Российской Федерации. Моделирование эффектов от межрегиональных взаимодействий проводилось на базе информации о грузовых перевозках ОАО «РЖД», которая включает матрицы корреспонденции грузов вида «регион на регион».
Оценка эффектов от межрегиональных взаимодействий оценивалась по двум направлениям: расширение региональных рынков и реализация межрегиональных инвестиционных проектов.
Резкое сокращение экономической активности в 2020 году, обусловленное падением цен на основные экспортные товары и остановкой производств в связи пандемией коронавируса, предельно обострили проблемы спросовых ограничений, которые были значительными и до 2020 года. В таких условиях узость региональных рынков и тенденции к их сжатию становятся основным препятствием к восстановлению экономического роста в регионах. Высокая доля «неторгуемых» отраслей в экономике региона при плохо развитой инфраструктуре и низкой плотности населения, характерной для большинства российских регионов, означает создание локальных рынков, которые не имеют внешних драйверов роста – внешнего спроса при весьма ограниченном внутреннем спросе, который определяется численностью и доходами населения, инвестиционным спросом, а также социальными расходами бюджетов. В этой связи развитие межрегиональных взаимодействий рассматривается как фактор формирования дополнительного спроса на товары и услуги, что особенно важно при существующих ограничениях экспортного спроса. Расчеты показывают, что горизонтальные взаимодействия регионов являются существенным фактором расширения региональных рынков.
Одним из инструментов развития межрегионального сотрудничества являются инвестиционные проекты, реализуемые несколькими регионами. Примеры таких проектов немногочисленны. Полученные в результате модельных расчетов мультипликаторы позволяют оценить возможные эффекты от реализации межрегиональных проектов по всей цепочке межрегиональных взаимодействий.
Проведенные расчеты показали наличие положительных экономических эффектов от расширения межрегиональных взаимодействий.
Практическая реализация проектов и предложений по развитию межрегионального сотрудничества наталкивается на ряд препятствий, которые носят преимущественно институциональный характер. К их числу относится неурегулированность отношений, связанных с реализацией межрегиональных проектов, это касается вопросов землеотвода, распределения природных ресурсов, выполнения природоохранных мероприятий, обеспечения экологической безопасности и др., стоящая перед субъектами Российской Федерации задача обеспечения финансовой (бюджетной) самодостаточности, когда главным принципом становится привлечение доходов на свою территорию, недостаток финансовых ресурсов в регионах и отсутствие механизмов, позволяющих эффективно объединять региональные ресурсы.
Однако важнейшим фактором развития межрегионального сотрудничества является экономическая ситуация в стране. Для развития сотрудничества нужен экономический рост, при падении производства, когда регионы вынуждены выживать, межрегиональное сотрудничество не является первоочередным приоритетом. Развитие межрегиональной кооперации и экономический рост являются взаимосвязанными процессами, в стагнирующей экономике нет ресурсов для развития межрегиональной кооперации, с другой стороны, межрегиональная кооперация может дать дополнительный стимул для роста.
* Стратегия пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года. Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 13 февраля 2019 г. № 207-р. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_318094/ (дата обращения 20.11.2020).
** Macro-regional strategies in changing times. European Regional Development Fund. (October 2016). URL: https://www.onlines3.eu/macro-regional-strategies-in-changing-times/ (дата обращения 20.11.2020). European commission (2019). Report from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the regions on the implementation of EU macro-regional strategies {SWD (2019) 6 final}. URL: https://ec.europa.eu/regional_policy/sources/cooperate/macro_region_strategy/pdf/2_implementation_en.pdf (дата обращения 20.11.2020).
