Журнал Эксперт №9 (1196) 22-28 февраля 2021
В Европе развернулась чрезвычайно острая дискуссия по поводу списания так называемого ковид-долга. Выдвинутую директором Института Руссо Николя Дюфреном инициативу поддержали более сотни экономистов, включая таких известных, как Тома Пикетти, австралийский монетарный экономист Стив Кин и бывший министр климата и энергетики Бельгии Поль Магнетт, выступивших 5 февраля в ряде ведущих европейских газет с призывом списать долг. Речь идет о долге, образовавшемся на балансе Европейского центрального банка (ЕЦБ) в процессе выкупа ЕЦБ облигаций в рамках Программы экстренных покупок для борьбы с пандемией (Pandemy Emergency Purchasing Program, PF.PP). «Инициатива ста» возымела большой общественный резонанс как во Франции, так и в Италии, Бельгии и Люксембурге. И это понятно, ведь ЕС и еврозона переживают острейший кризис системы здравоохранения и вынуждены были резко увеличить государственный долг. Инициатива не осталась незамеченной и в коридорах ЕЦБ и минфинов стран еврозоны: уже 6 февраля в обширном интервью французскому изданию Le Journal du Dimanche глава ЕЦБ Кристин Лагард выступила с жесткой отповедью «инициативы ста», назвав предложение списать ковид-долг «немыслимым».
Аргументы в пользу списания долга
Известно, что обнуление долгов, в частности дефолт по обязательствам государства, может быть весьма болезненным для населения. Россия, в частности, имеет травматичный опыт дефолта по ГКО в разгар финансового кризиса в августе 1998 года. Но в чем специфика нынешнего европейского предложения о списании долга? Речь идет примерно о четверти совокупного объема госдолга стран еврозоны, держателем которого является ЕЦБ. «Мы должны сами себе около 25% нашего долга. — пишут подписанты воззвания, — и, если мы обслуживаем его, понадобится где-то изыскать средства, например занять на рынке, вместо того чтобы использовать займы для инвестиций, или повысить налоги, или урезать расходы [бюджетов]».
С этими рассуждениями не поспоришь. Конечно, обнуление обязательств между расширенным правительством и центральным банком является гораздо более простым решением. Понятны также опасения сторонников идеи списания, что в случае полного обслуживания всего госдолга правительства будут вынуждены вернуться к ограничительной бюджетной политике, как только нагрузка на медицинскую систему по мере ослабления пандемии будет снижена. Однако следует ли из этого однозначно, что часть госдолга должна быть аннулирована? Впрочем, авторы инициативы предусматривают небанальное списание долга, а изящную схему его переоформления в бессрочные облигации с нулевым процентом. Однако не происходит ли это уже сейчас, в условиях исторически беспрецедентного снижения процентных ставок, организованных центральными банками? Сегодня даже такая страна, как Италия, имеет возможность занимать с практически нулевыми издержками, а французские государственные облигации размещаются с отрицательной доходностью. Так каким же образом реализация «инициативы ста» способна изменить сложившуюся ситуацию?
Впрочем, сторонники инициативы отдают себе отчет в том, что их предложения по долговому маневру будет недостаточно. Они пишут, что «должны быть приняты другие меры в части реформирования критериев долга и дефицита, в части экологического и солидарного протекционизма, а также в части налоговых реформ, направленных на снижение неравенства, стимулирование государственных инвестиционных банков и реформирования правил предоставления межгосударственной помощи».
Отповедь Кристин Лагард
На следующий день после публикации «инициативы ста» президент ЕЦБ Кристин Лагард жестко отреагировала на нее, заявив, что «списание долга немыслимо», так как это нарушило бы положения Договора о ЕС. И она абсолютно права.
Мы знаем, что глава ЕЦБ должна принимать во внимание позицию совета директоров банка. Трудно представить, чтобы г-жа Лагард принимала решения, которые имели бы сильную оппозицию в совете. Даже впоследствии оспаривавшиеся решения бывшего главы ЕЦБ Марио Драги принимались в отсутствие открытых возражений членов совета управляющих ЕЦБ. Кроме того, надзор за ЕЦБ осуществляет немецкий конституционный суд в Карлсруэ. Трудно представить, что президент банка предпримет что-либо, провоцирующее открытый конфликт между возглавляемым им институтом и Германией.
Но из того, что идея обнуления долга противоречит либо будет определенно противоречить в будущем договорной базе ЕС, вовсе не следует, что столь же юридически невозможным будет вариант неявной трансформации части долга в вечный долг либо, по крайней мере, в долг чрезвычайно большой срочности. Вспомним, что, будучи директором-распорядителем МВФ, Кристин Лагард поддерживала принцип частичного списания греческого долга. Таким образом, личная позиция г-жи Лагард необязательно противоречит инновационным решениям. Более того, списание в завуалированном виде ковид-долга было бы логичной эволюцией нынешней политики ЕЦБ, включающей в себя и программу РЕРР, и политику отрицательных процентных ставок.
Так какова же была истинная цель подписантов призыва к аннулированию долга? Наиболее вероятно, они сделали это в расчете на достижение институционального согласия, чтобы быть уверенными, что вопрос о госдолге не станет в очередной раз решающим аргументом в пользу введения ограничительной бюджетной политики в странах еврозоны. И, естественно, можно понять и даже разделить неявные мотивы и опасения подписантов. Речь идет о рисках того, что, как только острота ковид-кризиса спадет, в политике ЕЦБ и Европейской комиссии снова возобладает консервативный консенсус. Институциональные обязательства, страхующие от реализации такого сценария, действительно необходимы. Но мыслимы ли такие обязательства сегодня в контексте корпуса договоров, которые обеспечивают функционирование Европейского союза? В этом есть большие сомнения.
Вопрос формы
Отсюда возникает вопрос: почему же авторы инициативы по списанию долга стремились любой ценой представить свою идею как не противоречащую договорам ЕС, тогда как в действительности она очевидно им противоречит? Когда читаешь их текст, складывается ощущение, что авторы отдают себе в этом отчет. Они указывают, в сущности, на растущий разрыв между фактической политикой ЕЦБ и даже Еврокомиссии и буквой основополагающих договоров ЕС. Они пишут: «В этом вопросе возможно только политическое решение; история регулярно демонстрирует нам, что юридические затруднения снимаются политическими договоренностями». Кого именно авторы надеются убедить подобного рода аргументами? Потому что одно из двух. Либо призыв подписантов лежит в рамках системы евродоговоров и в этом случае декларация бесполезна либо контрпродуктивна. Либо инициатива в действительности является призывом к фундаментальному пересмотру системы этих договоров. В этом случае риторические оговорки, коими изобилует текст инициативы, совершенно избыточны.
Таким образом, даже если в целом разделяешь цели подписантов, как минимум сильно удивляет избранный ими весьма противоречивый способ продвижения своих идей — то шаг в поддержку евродоговоров, то шаг к выходу за их рамки. Конечно, мы представляем, что невозможно добиться подписания сотней экономистов одного текста без тех или иных компромиссов. Но не обесценивают ли эти компромиссы саму инициативу? Боюсь, что случилось именно это.
Вопрос по существу
Если рассматривать инициативу о списании не с юридической, а с экономической точки зрения, то в действительности стоит вопрос не об аннулировании части госдолга еврозоны, а о монетизации этого долга. Потому что, если, скажем, 20% текущего долга будет помножено на ноль, текущие инвестиционные нужды станут таковы, что мы вынуждены будем влезать в новые долги. Однако данная операция не может повторяться снова и снова, и в этом авторы инициативы отдают себе отчет. С другой стороны, если вы монетизируете часть долга, то есть она выкупается эмиссионным центром, в данном случае ЕЦБ, то маневр может осуществляться бесконечно долго, пока сохраняется в нем потребность.
Следует напомнить, что подобная монетизация имела исторические прецеденты в годы после Второй мировой войны, когда страны Европы испытывали острейший инвестиционный дефицит в условиях восстановления и модернизации своих разрушенных войной экономик. В тот период Франция, Италия, Бельгия и Великобритания практиковали выкуп целевых гособлигаций, предназначенных для восстановления экономик, напрямую национальными центральными банками. Это позволяло упомянутым странам финансировать государственные инвестиции чрезвычайно дешево, что дало импульс мощному экономическому росту 1950—1960-х годов, в особенности во Франции и Италии. Подобная политика воспроизводится сегодня от Великобритании, где Банк Англии намерен выкупать напрямую облигации казначейства Ее Величества, до Японии.
Однако на практике это означает неявное поглощение монетарной политики центрального банка государственной фискальной политикой, подчиненной, во всяком случае так декларируется, целям модернизации и развития национальных государств. В данной модели управляющие центральных банков являются лишь простыми исполнителями приказов казначейства. Деньги и денежные власти как институт подчиняются стратегии роста и модернизации, проводимой государствами.
В то же время концепция независимости центрального банка, являющаяся одной из фундаментальных основ еврозоны, прямо противоречит описанной подчиненности денежной политики фискальной. Эта концепция исходит из того, что деньги и денежная политика не могут выступать в качестве инструмента экономической политики, однако в реальности неприкосновенность этого принципа обеспечивается надлежащим уровнем экономического развития, и именно достаточно высокий уровень экономического развития защищает этот стандарт от какого бы то ни было политического вмешательства. Следует помнить также, что консенсус относительно именно этого стандарта дал возможность запустить единую европейскую валюту. Если деньги действительно в порядке, и если центробанки каждой страны действительно независимы, не существует препятствий для слияния национальных центральных банков в Европейский центральный банк.
Непоследовательная позиция?
Желают они того или нет, но подписанты призыва к обнулению долга в действительности ступили на путь, противоречащий существованию ЕЦБ и самой модели единой европейской валюты. Некоторые из авторов «инициативы ста» отлично отдают себе в этом отчет. Однако они полагают, что могут не принимать эту реальность всерьез просто потому, что не сталкиваются с ней лицом клицу. И в этом заключается проблема.
Авторы призыва верят в то, что, скорректировав правила и нормы европейского управления, сумеют решить проблемы, не подозревая, что сам тезис о приемлемости единого стандарта в решении проблем стран с существенно различающимися экономическими, социальными и политическими структурами является ложным. Давайте вспомним изречение французского богослова XVII века Жака- Бениня Боссюэ: «Бог смеется над молитвами, обращенными к нему во спасение от бедствий, когда мы сами не противимся тому, что их привлекает». Эта максима может быть адресована авторам призыва о «евросписании».
