Презентация: “Бюджетная политика и экономический рост в России: тенденции и перспективы”

Это видео входит в серию выступлений с LIV сессии российско-французского семинара “Финансирование восстановления экономического роста в России и Европе“.

Презентация

Скачать (PPTX, 332KB)

Стенограмма выступления

Савчишина

Последние месяцы в России активизировалась дискуссия о роли бюджетной системы в активизации экономического роста. Дискуссия была открыта после публикации Указа Президента и программы стратегического развития России до 2024 года.

Среди основных задач Программы – активизация экономического роста и вхождение России в пятёрку экономически крупнейших стран мира.

Расскажу для начала о состоянии государственных финансов. В 2018 году рост нефтяных цен и слабый рубль позволили увеличить бюджетные доходы: нефтегазовые выросли на 40%, прочие – на 13%. Расходы при этом увеличились только на 6%.

Такая ситуация, когда создаётся разрыв между динамикой доходов и расходов, связана с действием Бюджетного правила, когда нефтегазовые доходы бюджета от цены на нефть выше 40 долл/барр. не расходуются в текущем финансовом году, а конвертируются в доллары и аккумулируются на счетах Казначейства в ЦБ.

На левом графике представлены объёмы резервирования средств с начала года. Последние 4 месяца объём резервирования достигал 380 млрд руб в месяц и общий объём превысил 40 млрд долл. При это фактическое исполнение бюджета по нефтегазовым доходам превышает прогнозы Минфина. Если цена на нефть сохранится на уровне 70 долл./барр. до конца года, нефтегазовые доходы превысят запланированный уровень минимум на 60%.

В целом, оценки Минфина на текущий год являются очень консервативными на наш взгляд. Наши оценки превышают плановые оценки по доходам на 2,5 трлн руб., при том, что в начале году оценки Минфина были ещё более пессимистичными. Они уже были повышены на 1,7 трлн руб., но остаются очень пессимистичными.

В результате, Минфин в настоящий момент действует, исходя из 2-х факторов. Ближайшие несколько лет ожидается медленный рост доходов, при этом будет необходимо дополнительное финансирование в размере 8 трлн руб. на период до 2024 для финансирования Стратегии Президента – ежегодно не менее 1,3 трлн руб.

В таких условиях было принято решение о повышении ставки НДС с 18 до 20 %. Исключением стали только социальные товары – продовольствие, детские товары, лекарства, печатная продукция, по которым сохраняется льготная ставка 10%.

Фискальный эффект для бюджета составит порядка 800 млрд руб. в 2018 г. – из них 590 от повышения НДС и 210 млрд – от прочих налоговых доходов (это приросты). Тогда удастся нивелировать снижение прибыли предприятий, которое может составить до 0,5 трлн руб. в год.

Основным плательщиком дополнительного НДС станет население. Из 600 млрд – 460 млрд взято у населения. Критически важным стало сохранение ставки на продовольствие, это позволило перераспределить основную налоговую нагрузку на наиболее богатое население.  В зависимости от уровня дохода различается структура потребления. В таблице представлены данные по децильным группам по уровню доходов. Первая группа – минимальные доходы. Десятая – максимальный доход. Разница в структуре потребления весьма значительна – доля продуктов в общем объёме потребления для бедных достигает 50%, а для обеспеченных – 20%. Это позволяет повысить налоговую нагрузку минимально – на наименее обеспеченных. 30% приростов от сборов НДС заплатят 10% наиболее обеспеченных, ещё 30% заплатят 8 и 9 децильные группы. Стоимость потребительской корзины увеличится больше для обеспеченных домохозяйств. В целом наши оценки говорят о том, что повышение ставки НДС приведёт к ускорению инфляции на 0,8-0,9%.

Несколько слов о наших оценках на среднесрочную перспективу финансово-бюджетной системы. Расчёт был сделан для сценария смягчения бюджетной политики, который предполагает частичный отказ от выполнения бюджетного правила. При этом обязательным условием является стабильность внешнеэкономических условий. В таких условиях рост бюджетных доходов будет достаточен для решения нескольких задач:

  1. Сохранить уровень расходов на уровне 2018 г. в реальном выражении;
  2. Будет достаточно средств для финансирования Стратегической программы Президента
  3. Минфин сможет резервировать не менее 500 млрд руб. в год.

Устойчивость бюджетной системы будет обеспечиваться даже при некотором снижении нефтяных цен и бездефицитный бюджет обеспечится даже при уровне 45-50 долл/барр.

Мишина

Есть планы, озвученные Казначейством. Если раньше на валютном рынке действовал ЦБ как его агент, то теперь Казначейство будет выходить туда самостоятельно. Есть ли какие-то гипотезы – зачем это нужно и к чему это приведёт?

Савчишина

Как я понимаю, это связано с ситуацией на валютном рынке, отказ от покупок у ЦБ – как раз, чтобы не влиять на курс доллара.

Ивантер

Какой будет экономический рост в такой системе, если всё останется как сейчас?

Савчишина

1,8%. Но мы будем иметь профицит какждый год.

Ивантер

А если мы хотим выйти на 4,5-5%, то нужно менять бюджетную политику, или она может остаться такой, как сейчас?

Савчишина

В любом случае, мы обладаем ресурсами большими, чем используем.

Но только за счёт бюджета 4% роста не получится.

Ивантер

Есть претензии к бюджетному правилу. От чего надо отказаться? От правила? Или от нормы, которая в нем записана?

Савчишина

Прежде всего, проблема в оценке Минфином возможностей бюджетной системы. Они постоянно занижают эту оценку. Само по себе Бюджетное правило тоже требует корректировки.

Сапир

Хотел бы спросить: делали ли Вы оценки, каким мог бы быть экономический рост без профицита и при нулевом бюджете?

Савчишина

Проводили такие оценки. Ускорение ВВП могло бы быть до 0,5% в год.

Широв

Я как оппонент доклада выступаю. Нашим коллегам полезно понять, какая логика сейчас у финансовых властей. Я бы сильно пошёл против истины, если бы сказал, что я её понимаю. Мы много времени потратили на то, чтобы её вскрыть.

Весь период времени после кризиса 2014-2015 гг. российское правительство говорило о необходимости макроэкономической стабилизации. Под ней они понимают простые вещи – прежде всего, это бездефицитный бюджет, во вторую очередь это низкий уровень инфляции. Можно сказать, что к 2017 году задача макростабилизации была блестяще решена. Мы получили практически бездефицитный бюджет и инфляцию около 2%. Но как это ни покажется странным, никакого бурного экономического роста не воспоследовало.

Исторически многие годы российские власти стараются формировать всё больший объём резервов в финансовой системе. При этом это не только суверенные фонды, но это многочисленные механизмы перекрёстного резервирования в юбюджетной системе. Отсюда возникают требования к консервативным сценариям, по которым рассчитывается бюджет, отсюда же и практика постоянного сокращения бюджета. Государство как фактор прироста внутреннего спроса в экономике отсутствует.

Понятно, что никакого резкого влияния на экономический рост со стороны бюджета не будет, но эти самые 0,5%, про которые говорила Ксения, это прилично на фоне базы в 1,5-2%.

Что ещё должны знать наши коллеги. Если кто-то думает, что основным институтом, обеспечивающим ликвидность в системе, является ЦБ, то хочу вас огорчить – это Минфин. Более того, оно не просто определяет объём ликвидности, а формирует также валютный курс. Во всяком случае, в условиях свободного колебания валютного курса оно очень сильно на него влияет. У меня есть дискуссия с моими коллегами, есть ли примеры в мировой практике, когда большинство функций ЦБ переданы в распоряжение Минфина.

В итоге мы получили трилемму. Эта трилемма имеет три угла:

  • бюджетное правило, когда Минфин, получая дополнительные доходы, идёт на рынок и покупает валюту. Это безусловно препятствует укреплению курса валюты;
  • цены на сырьё внутри России. Они зависят от мировых цен. Если цены на нефть растут, а курс доллара не растёт, мы имеем рост цен на сырьевые товары. Например, цены на бензин и дизель в мае—июне в России выросли на 5-7% за месяц. Понятно, что создаются условия для раскручивания инфляции;
  • таргетирование инфляции ЦБ. Сдерживая валютный курс, мы получаем более высокие цены на сырьё внутри экономики, раскручивая инфляцию издержек, и после этого получаем реакцию ЦБ в виде ужесточения процентных ставок.

Получается, что в этих условиях и нормальная экономика функционироать не может. Нужно что-то выбросить. Последние валютные колебания я воспринимаю как попытку выйти из этой ситуации без сотрясения устоев. Потому что девальвация курса в некотором смысле снимает часть проблемы.Но фундаментально их не решает. Мы получили ситуацию, в которой создались огромные дисбалансы в финансовой системе. Пока мы с ними не разберёмся, я думаю, что получить внятный рост инвестиций частного сектора будет трудно, а госинвестиции ситуацию не спасут.