Пожар по приказу

Scorched trees and grass after the fire. Aerial view. Landscape
Непродуманная нормативная база Минприроды препятствует своевременной локализации очагов возгорания, провоцируя распространение лесных пожаров на гигантские территории, что приводит к увеличению главного фактора риска для жизни и здоровья людей — задымления населенных пунктов

Оригинал статьи директора ИНП РАН академика Порфирьева Бориса Николаевича опубликован в журнале “Эксперт” №34 (1130)

К концу первой декады августа площадь лесных пожаров в Сибири достигла, по разным оценкам, от 2,5 до 4 млн гектаров, тушение продолжалось на территории около 198 тыс. га. Дым от сибирских пожаров распространился далеко за пределы региона, достигнув Поволжья, Казахстана, Монголии и даже Аляски. «Прелести» сильного задымления ощутили жители многих населенных пунктов, прежде всего в самой Сибири (но не только!), включая города-миллионники Омск, Новосибирск и Красноярск, а также «полумиллионники» Иркутск, Кемерово, Томск и Улан-Удэ.

В последних числах июля отмечалось ухудшение самочувствия жителей ряда городов: так, в Омске количество обращений граждан к медикам увеличилось на 15%. Содержание канцерогенно опасных взвешенных частиц в воздухе превысило предельно допустимые концентрации в с. Ванавара (Эвенкия) в конце июля, а также в первый день августа в Улан-Удэ, где Роспотребнадзор рекомендовал «минимизировать время пребывания на улице» и по возможности «выехать из зон задымления в места, где отсутствует смог от пожаров».

Из-за задымления в аэропортах Бодайбо, Киренска и Мамы на несколько дней в конце июля пришлось отменить авиарейсы, а в некоторых городах Алтайского края, Новосибирской и Кемеровской областей — когда смог от пожаров дошел до Западной Сибири — ввели режим «черного неба», устанавливающий ограничения или полный запрет выбросов промышленных предприятий.

С 29 июля на всей территории Красноярского края и Иркутской области (не только в ареалах лесных пожаров), а также в ряде районов еще трех субъектов РФ введен режим чрезвычайной ситуации. Кроме того, более миллиона человек подписались под петицией в Сети с призывом ввести этот режим во всех затронутых огнем или дымом регионах Сибири.

Чиновничья бухгалтерия

Площадь лесных земель, пройденных пожарами, демонстрирует растущий тренд после 2006 г.

Причину сложившейся ситуации большинство специалистов связывают с тем, что борьба с пожарами велась только на 3,3% площади охваченных огнем лесов. На основной же части пожароопасных территорий, в так называемых зонах контроля лесных пожаров, такая борьба не ведется по решению комиссий субъектов РФ по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности (КЧС). Бездействие мотивируется действующим приказом Минприроды России № 426 от 8 октября 2015 года, разрешающим «прекращение, приостановление работ по тушению в зонах контроля лесных пожаров при отсутствии угрозы населенным пунктам или объектам экономики в случаях, когда прогнозируемые затраты на тушение лесного пожара превышают прогнозируемый вред, который может быть им причинен» (курсив мой. — Б. П.).

Закономерно возникают два вопроса: насколько обоснованы упомянутый приказ и принятые на его основе решения КЧС с точки зрения: а) обеспечения безопасности людей и объектов экономики и б) социально-экономической эффективности тушения пожаров?

Как свидетельствует многолетний отечественный и зарубежный опыт борьбы с лесными пожарами, главную угрозу жизни и здоровью людей, прежде всего для групп риска (дети, престарелые, лица, страдающие респираторными заболеваниями, и др.), представляет не огонь, а содержащий вредные и токсичные вещества дым от горящих деревьев и лесной подстилки. Этот смог накрывает населенные пункты, расположенные за сотни и тысячи километров от очага возгорания и пресловутых зон контроля. По данным мировой статистики лесных пожаров за последние двадцать лет, обусловленная этим фактором преждевременная смертность на несколько порядков (!) превышает число погибших непосредственно от огня: соответственно, 330 тыс. человек против менее 30 в среднем в год.

Расходы на охрану лесов от пожаров в 2012-2017 гг. стагнировали

Это же подтверждают трагические события лета 2010 года в России, когда от воздействия дыма от лесных и торфяных пожаров на фоне аномальной жары преждевременно ушли из жизни свыше 50 тыс. человек, что в сотни раз превысило число погибших от огня.

Сказанное никоим образом не преуменьшает опасность огневого риска пожара — напротив, доказывает необходимость своевременного, как можно более раннего начала действий по борьбе с огнем, независимо от размера площади первоначального возгорания. Не говоря уже о снижении затрат на тушение пожара, о которых речь ниже, это значительно сократит площадь его распространения и, соответственно, масштабов возможного социального (здоровье и жизнь), экологического и экономического ущерба, риск которого особенно велик в случае сильного ветра и верхового пожара.

Нынешним летом в Красноярском крае начальные очаги возгорания составляли всего несколько десятков гектаров. Однако, как свидетельствуют опубликованные постановления краевой КЧС, было принято решение не тушить их. И уже вскоре пожары охватили территорию в десятки тысяч большую, дыма от них больше в сотни тысяч раз. В результате об «отсутствии угрозы населенным пунктам или объектам экономики» говорить уже не приходится.

Сколько стоят жизни

Материальный ущерб от лесных пожаров в России рассчитывается без учета их негативных последствий для здоровья населения

Что касается другого принципиального вопроса — о социально-экономической эффективности борьбы с лесными пожарами, то используемый в 426-м приказе критерий непревышения прогнозируемых затрат на эти цели над прогнозируемым вредом от пожара не выдерживает критики. Прежде всего, в вопросах обеспечения безопасности личности, общества, государства неприемлем бухгалтерский подход к оценке эффективности затрат, который используется применительно к коммерческим операциям в рамках «традиционного» рынка товаров и услуг и которым, по опубликованной информации, руководствовались КЧС, оценивавшие результативность затрат только в виде снижения материального ущерба (гибели леса и находящихся на его территории домов и объектов).

Например, 4 июля КЧС было принято решение отказаться от тушения 33 пожаров в Северо-Енисейском районе и Эвенкии общей площадью 891 га исходя из оценки ожидаемого ущерба от гибели леса в 4,87 млн рублей (примерно 5,5 тыс. руб./га) и затрат на борьбу с огнем в 139,1 млн рублей.

При этом обращает на себя внимание оценка стоимости затрат (порядка 156 тыс. руб./га), которая примерно в десятки раз (!) превосходит величину таких затрат на тушение лесных пожаров в 2016–2018 годах. Так, в 2016 году, по данным полпреда президента России в СФО Сергея Меняйло, затраты на тушение 1 млн га лесов составили 1,5 млрд рублей (или 1,5 тыс. руб./га). По данным заместителя руководителя Рослесхоза Николая Кротова на ноябрь 2018 года, при общей площади тушения лесных пожаров в 2017 году 1,3 млн га, в 2018-м — 1,7 млн га затраты на эти цели из российского бюджета составляют 3 млрд рублей. (доля сравнения: в США — 3 млрд долларов). Это составляет примерно одну пятую часть всех расходов на лесоохрану, которые в последние годы находятся на уровне 14–18 млрд рублей (см. график 2).

Таким образом, уровень затрат на 1 га лежит в интервале, округленно, от 1,8 тыс. до 2,3 тыс. рублей, или в среднем 2 тыс. руб./га. При переводе перечисленных величин в цены 2019 года получаем вилку 1,6–2, 4 тыс. рублей, или те же 2 тыс. руб./га, что в 78 раз уступает упомянутому выше показателю красноярской КЧС.

Нельзя не упомянуть, что применяемые методики оценки ущерба учитывают лишь потери от сгоревшей древесины и находящихся в лесу объектов. На самом деле куда больший урон наносит разрушение лесных экосистем и связанное с этим значительное снижение ценности экосистемных услуг — основные угрозы для общества и потери для экономики сопряжены с опасными последствиями задымления и загрязнения воздуха для здоровья людей и качества их жизни. Указанные угрозы КЧС во внимание не принимаются, оценка обусловленного этими угрозами социально-экономического ущерба не предусматривается. Это ведет к значительной недооценке прогнозируемого вреда от лесных пожаров, тем самым оправдывая непринятие мер по их тушению в зонах контроля.

"Главной целью и ключевым критерием результативности усилий и затрат на тушение лесных пожаров должно быть снижение рисков для жизни и здоровья людей"

О масштабах такой недооценки можно судить по опыту 2010 года. По официальным данным Росстата, материальный ущерб (стоимость утраченной древесины, а также сгоревших примерно 1200 домов) от лесных пожаров в России — к слову, рекордный за последние двадцать лет — достиг 85,5 млрд рублей (см. график 3). В то же время, по нашей оценке, стоимость социально-экономических потерь от преждевременной смертности только в Москве составила 123 млрд рублей, а для всей страны, очевидно, более 550 млрд рублей, что, соответственно, почти в полтора раза и шесть раз превысило непосредственный материальный ущерб.

Главной целью и ключевым критерием результативности усилий и затрат на тушение лесных пожаров должно быть максимальное снижение рисков для жизни и здоровья людей, а его социально-экономическая интерпретация в виде ценности спасенных жизней и здоровья в соотношении с указанными затратами — критерием их экономической эффективности.

Согласно принятому Всемирной организацией здравоохранения критерию, экономически эффективными считаются затраты на спасение (продление) одного года жизни среднестатистического индивида, которые не превышают утроенной величины ВВП на душу населения данной страны. При этом затраты, не превышающие величины ВВП на душу населения данной страны, считаются высокоэффективными.

Попробуем сделать оценку величины эффективных затрат на тушение лесных пожаров в Сибири. Основываясь на информации в СМИ, общую численность населения, оказавшегося в зоне опасного задымления, можно оценить примерно в 5,0–5,5 млн человек. Если исходя из официальных оценок экологической ситуации в населенных пунктах, в которых проживают эти люди, принять, что в этой зоне уровень риска преждевременной смерти не превышает нормативно установленной величины 1,8 × 10−5 в год для региона Сибири*, получаем величину риска для всего населения в зоне опасного задымления около 100 человек, или, согласно методикам ВОЗ, возможную потерю 3000 человеко-лет.

По критерию ВОЗ эффективные затраты на спасение одной жизни составляют в России примерно 2,1 млн руб./человеко-год, а высокоэффективные — 700 тыс. руб./человеко-год. Таким образом, общая величина затрат на тушение сибирских пожаров может быть оценена как приемлемая по международным меркам, если она не превышает 6,3 млрд рублей (эффективные траты) или 2,1 млрд рублей (высокоэффективные траты).

При этом фактическая стоимость тушения лесных пожаров в зонах контроля этим летом в Сибири составляет, по оценке, примерно 5 млрд рублей Эта величина корреспондирует с суммой почти 6 млрд рублей, предложенной правительством страны для выделения из резерва для тушения пожаров. Речь идет о дополнительных расходах, требуемых для тушения пожаров в зонах контроля, главным образом силами авиации МЧС и Минобороны России.

Таким образом, максимальная величина затрат на тушение лесных пожаров в зонах контроля уступает стоимости эффективных затрат, целью и результатом которых является защита жизни и здоровья людей. Если бы меры по локализации очагов пожаров были приняты своевременно, в июне — начале июля, то затраты на борьбу с огнем не превысили бы, по нашим расчетам, 30 млн рублей, что почти на два порядка меньше уровня высокоэффективных затрат по международным критериям.

Эти же затраты и усилия обеспечили бы сокращение ущерба лесам, их флоре и фауне и в целом ценности всех экосистемных услуг лесов, включая их потенциал поглощения парниковых газов и депонирования углерода, а также снижение объемов выбросов этих газов. По расчетам ученых Красноярского научного центра СО РАН и их германских коллег, при лесных пожарах в Сибири при сгорании 1 кг сухого вещества лесной подстилки в воздух попадает 4 г метана, более 100 г угарного газа и 1,5 кг углекислого газа. Во время интенсивного горения древесины концентрация этих парниковых газов по сравнению с фоновым содержанием в воздухе увеличивается: СО4 — вдвое, СО — почти в 30 раз, СО2 — на 8%; при этом в результате лесных пожаров лета 2019 года, только по неполным оценкам на конец июля, объем выбросов составил 50 млн тонн. А значит, совокупная (не только социально-экономическая, но и экологическая, и «климатическая») эффективность затрат на раннюю локализацию тушения лесных пожаров была бы еще выше.

Возвращаясь к формулировке приказа Минприроды России № 426 от 2015 года и принятых на его основе решений КЧС, предусматривающих сравнение прогнозируемых затрат на тушение пожара и прогнозируемого вреда от него, подчеркнем, что подобного рода прогнозы должны выполняться сверхоперативно, учитывая, что время является критическим фактором принятия решения в чрезвычайной ситуации. Однако на деле такие прогнозы и сравнение — процесс трудоемкий, требующей высококвалифицированных модельных расчетов сценариев развития пожара и оценки того, какие именно населенные пункты и материальные активы окажутся под риском, причем не только огневым, но и связанным с задымлением, и когда это произойдет. При этом речь идет не просто об оценке количества людей под угрозой, но конкретных групп населения, прежде всего групп риска, которые, как показал печальный опыт 2010 года, особенно уязвимы к воздействию задымленного и загрязненного воздуха. Насколько известно, такими инструментарием и данными ни КЧС, ни Минприроды России не располагают. Ситуация в области оценки и управления рисками лесных пожаров, а также в сфере борьбы с этими пожарами в России, сложившаяся после принятия нового Лесного кодекса в 2006 году и реформирования «Авиалесоохраны», остается кризисной. Направленные на ее улучшение конкретные разработки ученых РАН, выполненные еще более десяти лет назад, остаются невостребованными.

Спохватились

По горячим, в прямом и переносном смысле, следам масштабных лесных пожаров в Сибири исполнительная и законодательная ветви власти заговорили об изменении, а потом и отмене действующего регламента пожаротушения в стране. Тридцать первого июля на совещании в правительстве, посвященном борьбе с этими пожарами, председатель правительства Дмитрий Медведев заявил о целесообразности пересмотра принципов установления зон контроля, «поскольку они сейчас охватывают только места, где непосредственно пожар, где уже пламя бушует, но не распространяются, например, на зоны задымления». На пересмотре настаивает и МЧС России, самолеты Бе-200 которого с 31 июля начали тушить лесные пожары на севере Красноярского края. О необходимости принципиального изменения регламента говорят и в Государственной думе, подчеркивая, что надо думать не только об ущербе природным ресурсам и экономике, «нужно учитывать вред, наносимый людям». Более того, внесен законопроект, запрещающий не тушить лесные пожары и отменить пресловутый приказ Минприроды России от 2015 года.

В контексте этих инициатив и сохраняющейся тяжелой ситуацией с лесными пожарами в Сибири руководство этого министерства поручило Рослесхозу совместно с регионами до конца августа «пересмотреть границы зон контроля лесных пожаров таким образом, чтобы не только исключить вероятность перехода лесных пожаров на населенные пункты и объекты экономики, но и предотвратить задымление населенных пунктов, в том числе на территориях прилегающих субъектов РФ».

Приветствуя эти инициативы, подчеркнем, что необходимы дальнейшие шаги, в частности решительный отказ от фискального подхода к оценке эффективности затрат на реализацию мер снижения угроз здоровью и спасение жизни людей. Такой подход к обеспечению безопасности населения неприемлем в принципе в любом цивилизованном обществе, тем более в России, которая Конституцией определена как социальное государство, в котором человек является высшей ценностью. Критерием эффективности усилий, включая затраты, на защиту от воздействия опасных факторов лесных пожаров (в том числе и в особенности задымления, которое для человека намного опаснее пламени) является прежде всего сохранение жизни и здоровья людей; а сохраненный лес (не только древесина!) — вторым по ценности критерием и результатом указанных затрат.

При этом сами финансы, а также материально-технические средства — инструменты, способы защиты и спасения людей и лесов, ресурсы которых объективно ограничены. Это делает правомерной постановку вопроса об эффективности затрат, но исключительно в контексте наилучшего использования ограниченных ресурсов для защиты и сохранения в первую очередь здоровья и жизни максимального возможного числа людей. Это и отражают упомянутые выше признанные международным сообществом критерии ВОЗ, а выполненные на их основе расчеты подтверждают высокую эффективность этих затрат. В то же время представляется недопустимым использовать фактор ограниченности ресурсов для однозначного отказа от тушения пожаров на территориях зон контроля по причинам их большой удаленности от населенных пунктов, а также отсутствия опасности для людей и хозяйственных объектов и, соответственно, нецелесообразности затрат.

Что же касается реально существующих удаленных, труднодоступных территорий лесных массивов, речь должна идти, во-первых, о сокращении числа и площади таких зон (сейчас они выделяются в 23 субъектах федерации), а также лучшей локализации очагов возгораний — прежде всего за счет более качественного мониторинга и оценки рисков на этих территориях. Во-вторых, об уже упоминавшемся совершенствовании организации сил и средств тушения пожаров, включая авиацию. В частности, новое руководство Рослесхоза предлагает создать новые отделения авиалесоохраны вблизи или внутри остающихся зон контроля, увеличив тем самым их доступность для авиации и используя для этой цели средства, высвобождающиеся благодаря сокращению числа таких зон.

* ГОСТ Р 22.10.02-2016 Безопасность в чрезвычайных ситуациях. Менеджмент риска чрезвычайной ситуации. Допустимый риск чрезвычайных ситуаций.