Это видео входит в серию выступлений с LV сессии российско-французского семинара “Финансирование восстановления экономического роста в России и Европе“.
Презентация
Стенограмма выступления
Леонов
Наиболее перспективными форматами договора между государством и бизнесом я выбрал концессионные соглашения, муниципальные облигации и механизм отложенных налоговых платежей, TIF.
Первое, что бросается в глаза, когда вы смотрите на список таких договоров – что существует разный уровень защищенности для государственного и частного партнёра. Уровень риска принимается разными сторонами по-разному.
Поскольку все знакомы с концессиями, я только расскажу, в каких отраслях они себя сегодня проявляют. Сейчас в большинстве своём эти соглашения используются как некий пассивный доход для инвестора. Обычно это небольшие договоры по проведению воды, электроэнергии… они не требуют от инвестора глубоких знаний в отрасли – просто большое вложение и вы получаете пассивный доход. Но существует и противоположный пример концессий – такой вид договора хорошо работает в сферах, где высокий уровень конкуренции. Более 50% аэропортов находятся в рамках концессионных соглашений. С государственной точки зрения поддерживать аэропорт на конкурентном уровне очень тяжело. Обычно вы хотите поддерживать текущее состояние при минимальных затратах бюджета. А чтобы обосновать строительство нового терминала, надо иметь человека, который возьмёт на себя ответственность за это решение.
Второй вид взаимодействия – это общественные облигации. Они используются для гораздо более широкого количества проектов – строительство и поддержание мостов, школ, больниц, инфраструктурного ремонта (например, портов). Существует два типа облигаций – например, инвестиции используются только на строительство больницы. Или просто регион продаёт облигации, а как в дальнейшем используются эти деньги – можно только догадываться.
О 1-м пункте в 2017-м году говорил Президент Путин. Он называл это «инфраструктурной ипотекой». Он надеется, что данный способ поможет увеличить инвестиции в инфраструктурные проекты. На мой взгляд, это недостаточное условие для стабильного экономического развития. Я бы хотел рассказать о ещё одном способе взаимодействия между государством и частным партнёром. Это TIF.
В этом случае выбирается область, в которой хотят произвести инфраструктурные изменения. Налоги в этой области фиксируются на уровне, который был достигнут на начало проекта. Дополнительный прирост налогов, который будет получен после инфраструктурных изменений, направляется в сам проект и является государственной частью финансирования в этом проекте. Такой способ изначально появился в США. На этих рисунках мы можем наблюдать план развития одной улицы в спальном районе. Девелоперская компания, которая строила дома в этом районе, в рамках данного соглашения согласилась провести электричество, воду, газ, построить парки, бордюры, фонтаны. Всё, что угодно, потому что в итоге это влияет на стоимость жилья, которое они там продают.
Важное отличие TIF Если в предыдущих вариантах развития тендер выигрывает партнёр, который предложит за мили
Такой способ финансирования популярен в США, но используется и в других странах.
Несмотря на то, что механизм взаимодействия точно такой же, называется данный способ финансирования по-другому. Разберём, например, один пример – Копенгагенское метро. Там построили целую ветку в рамках такого договора. Компании, которые выкупили землю около метро, за 5 лет смогли продать 52% всех территорий. С налогов, которые получались от прямой продажи, а также от налога на стоимость земли, и операционной прибыли метрополитена, в течение 5 лет окупилось полностью строительство ветки метро.
Формально таких способов финансирования в России не существует. Однако, есть примеры, которые максимально похожи по своему содержанию на данный метод. Например, все слышали об успехах Калужской области, в которой была построена целая инфраструктура индустриальных парков. Механизм был такой: государство предложило уже готовую инфраструктуру множеству инвесторов и пообещало налоговые льготы. Инвесторы взамен, в течение 7 лет, вложили в инфраструктуру в 15 раз больше денег, чем правительство. Изначально государство вложило 14 млрд. За тот же период времени стоимость активов парка выросла до 233 млрд р. Бюджеты всех уровней собрали 76 млрд р. с резидентов этого парка.
Однако, из-за того, что такой вид договоров формально в России не существует, мы умудрились наступить на все грабли на пути между инвестором и государством. Так как Калужский регион перешёл из дотационного в развивающийся, дотации прекратились и у региона возникли проблемы с обслуживанием долга. Из-за того, что регион предоставил слишком много налоговых преференций инвесторам, ему не хватало на развитие другой инфраструктуры, которая доллжна была последовать за этим проектом. Новой рабочей силе, которая появилась благодаря этому парку, не хватало больниц, школ, детских садов. Если бы этот проект существовал в рамках TIF-соглашения, из-за того,что количество сторон меньше, многих проблем можно было бы избежать.
Вот таблица некоторых показателей Калужской области в сравнении с другими индустриальными регионами России. За 12 лет Калужская область находится на уровне наиболее развитых регионов – как СПБ и Моск. обл.
Хочу подчеркнуть – такой способ финансирования уникален тем, что если в стране есть регион с большим экономическим потенциалом, но частные инвесторы не готовы инвестировать в его развитие в виду того, что они боятся рисков, или их не устраивают условия – если пойти им навстречу и предоставить комфортные условия, то можно добиться высоких результатов.
В России существует множество проектов, которые могли бы реализовываться в этом формате. В первую очередь, это Крымский мост, который открывает новые регионы для развития. Во-вторых – месторождения на БАМе. Частные партнёры не готовы развивать инфраструктуру и предпочитают относиться к месторождениям как к запасу на далёкое будущее.
Сапир
Это очень важный и интересный доклад. Вы подчеркнули, что частный инвестор не могут посмотреть достаточно далеко, чтобы вкладываться на долгий срок. Это общая проблема для всех экономик.
К тому нужно добавить, что для некоторых инфраструктурных проектов важны также внешние факторы. Эффект внешних факторов оказывает влияние на частные решения. Поскольку они не могут надеяться, что получат обратно всю прибыль от инвестиций. Здесь есть сочетание несколько проблем – это и вызывает трудности с нахождением частных инвесторов для инфраструктурных проектов.
Добавим, что инвестиции могут осуществляться государством и управляться частными инвесторами. Это система концессий в ЗАпадной Европе для железных и авто дорог. Драма, которая произошла в Италии в Генуе в августе, где рухнул мост, показывает, что договоры концессии надо составлять очень чётко. Поскольку было замечено, что договор, связывавший государство и компанию, управлявшую автострадами, позволял компании получать прибыль, не осуществляя инвестиций.
Здесь мы возвращаемся к нехватке институтов у России, которые бы позволили понять долгосрочную перспективу. Или же институтов, которые могли бы регулироват эти отношений.
Вопросы.
- В ближайшие 10 лет можно ли создать такую систему институтов?
- На переходный период – реально ли создать альтернативу госинвестициям?
Леонов
Может ли работать сейчас такой формат договора? В принципе, просчитать прибыль частный инвестор сейчас может, но не из общественных источников, а только из платных, которые предоставят нужные данные. А государство может уже этим заниматься.
Что касается того, какой институт мог бы работать в промежутке. Аналога такому инструменту нет и представить его сложно. Самое важное его отличие – это вопрос мотивации частного партнёра.
Кувалин
Мне показалось, что в докладе не очень чётко было разделено понятие ЧГП в широком смысле и в узком смысле. Пример Калужской области и Крымского моста – это ЧГП в широком смысле, практически там никаких договоров о сотрудничестве не заключалось. Если говорить о ЧГП в узком смысле, когда заключается договор на строительство или эксплуатацию объекта – примеров в России вообще очень мало. Это меньше десятка платных автомагистралей, ни одной железной дороги. Есть много мелких ЧГП договоров в ЖКХ. Там, где речь идёт о модернизации водоснабжения. Если сравнить стратегии регионального развития, которые писались 5 лет назад и сейчас, мы увидим большую разницу. Раньше был большой оптимизм по отношению к ЧГП, а сейчас почти исчез. Это общемировые проблемы. Сроки окупаемости инфраструктурных проектов очень длинные, а государству, если оно привлекает частные деньги, это обходится дороже, чем профинансировать самому. Я бы посоветовал Илье посмотреть – оптимизм ушёл, но ведь не случайно. Надо рассмотреть препятствия, которые мешают развитию этой технологии. Возможно, есть ниши, где это надо активно развивать, а может, где про это надо забыть.
Леонов
Как раз есть пара слов на эту тему. Калуга – это не пример ЧГП в узком значении. Калужский пример я выбрал именно по этому поводу. Это уникальный проект, когда государственный партнёр от чистого сердца подарил готовую инфраструктуру инвесторам взамен на обещания, что они придут и начнут что-то делать. То, что она окупилась – это чудо.
Кувалин
Договорённость была, просто неформальная.
Леонов
Сегодня соглашения заключаются в неформальном виде. Если бы мы могли добиться института, то перешли бы к формальному.
В России, возможно, подостыл интерес в ЧГП. Но за рубежом это активно развивается – множество проектов создалось на базе такого соглашения. На слайде тут только проекты строительства метро в разных городах и странах. Использование этого инструмента имеет неограниченный потенциал и используется активно в других отраслях. А концессионные соглашения отошли на задний план.
Ивантер
Я думаю, что в действительности я не разделяю мнения, что ЧГП в России уходит на второй план. Напротив, в своё время мы с Ишаевым сформулировали такой подход, что ЧГП – это не долевое участие. С этой точки зрения то, что происходило в Калуге – это было оформлено. Земля оформлялась юридически и документально – определялись сроки, налоги… Участки выделялись с инфраструктурой. А если бы её не было – кто бы брал эти участки.
Концессии действительно – есть опыт крайне неудачной концессии. Это соглашение по строительству дороги от МКАД до Солнечногорска. Это хороший пример – где несмотря ни на что, что губернатор и Президент признали это неэффективным, концессионное соглашение выполняется! Другой вопрос – кто принял решение, чтобы от Зеленограда до бетонки было 4 полосы, а не 8… Кто-то принял такое решение. Если завтра мы примем решение снизить там тариф, то по ней нельзя же будет ездить. Это пример неудачного решения.
Сейчас как раз период предполагается мощное включение ЧГП. Речь идёт о Восточном полигоне жд, где РЖД берёт на себя обязательства построить все эти жд пути для транспортировки угля. Берутся обязательства по портовой инфраструктуруре. Предлагается собственникам угольных шахт и разрезов принять на себя обязательства по поставкам объёмов угля для перевозки. Видимо, это будет сделано – там есть конкурирующие объёмы угля Казахстана и обсуждается, что этот уголь будет идти сверх тех объёмов, которые будут записаны за российскими собственниками. Классический вариант ЧГП не в смысле долевого участия, а когда гос-во берёт на себя строительство жд, а частник даёт обязательство по объёму грузооборота. А поскольку гос-во держит в руках тариф, то это приводит к тому, что это будет проект окупаемый. При этом совершенно понятно, что запретительный тариф вводить не будут. Другое дело – что не так просто просматривать интервал, на котором всё это можно видеть.
Пётр Лавриненко профессионально понимает, как строился Крымский мост. Но что не было юридического соглашения между структурами Ротенберга – не может быть… Конечно, было формальное соглашение со всеми разрешениями, со сроками и системой оплаты. Плательщиком было государство.
Государство строит инфраструктуру, а бизнес создаёт предприятия. Возможно ли оформить эту ситуацию юридически? Да, вот пример с угольной промышленностью. Есть мощность, ест ь о чём договариваться. А если я буду делать высокоскоростную дорогу Москва-Казань – это протокол о намерениях. Я что должен подписать? Если вы построите…
Безусловно, тут проблема аналитики. Если построить – действительно ли бизнес что-то там сделает. Или нет. Будет грузопоток или нет. А если есть и есть тариф, то совершенно ясно, что проект окупаемый. Поэтому я здесь считаю, что определённый оптимизм Ильи оправдан в той мере, в какой власть будет делать нечто разумное.
В этом смысле – когда строился Транссиб, ещё раз подчеркну, Генштаб Российской Империи – у него было представление о том, какое количество войск они собираются возить. А грузооборот не могли оценивать, он потом появился. Если брать историю российских жд – Челябинский перевал известен тем что тариф определялся тем, чтобы сибирское масло не конкурировало с маслом Центральной России.
Это широкий процесс, нельзя сводить это к долевому участию. Это экономическая проблема.
Говтвань
В чем тогда разница между госзакупками и ЧГП?
Ивантер
А что общего?
ЧГП – проблема инвестиций. А закупки – текущая деятельность. Текущий оборот и инвестиции – это же разные проблемы. В инвестициях ЧГП построено на взаимном интересе.
Сапир
Мы говорим о ЧГП только в одном смысле. Если есть отношение равенства между партнёрами. Государство постоянно что-то заказывает у частников. Но в контракте гос-во является заказчиком. В рамках партнёрства – по строительству или управлению инфраструктурами – права и обязанности строятся на основе равенства. Поэтому лучше оставить выражение партнёрство.
Клод Роше
В сфере информсистем есть большой опыт ЧГП. Во имя идеологии аутсорсинга гос-во часто поручало частным партнёрам развитие таких систем, т.к. у него не было компетенции. Результаты были катастрофическими – гос-во не приобрело компетенций , но получило системы, которые контролируются частными партнёрами. Классический пример – налоговая система ВБ, которая не могла контролировать свои базы данных в течение 15 лет.
Вывод такой, что очень важен контроль за компетенциями архитектора системы. Можно провести аутсорсинг руки или ноги, но не головы и не сердца. В такого рода партнёрствах надо знать – где мозг, а где сердце. Основная задача – это развитие компетенций по интеграции в единое целое всего этого партнёрства.
Удачная практика в ряде стран – когда гос-во наделило себя возможностью втянуть в себя компетенции частного сектора. Но обратное неверно. Так происходит, когда вы работаете с китайцами – вы делаете работу, а они втягивают вашу технологию. У гос-ва должна быть стратегия по интеграции стратегических активов, ключевых компетенций.
Ивантер
А откупщики по налогам – это аутсорсинг или ЧГП?
Клод Роше
Кто сохранит собственность на плод труда? Если откупщик разовьёт стратегическую компетенциию, то он будет контролировать сбор налогов. Но если собственник хочет её сохранить… он должен это контролировать.
