Выступление: «Типологизация муниципалитетов России в интересах стратегирования пространственного развития страны»

Видео

Выступление состоялось в рамках прошедшей 19-21 марта 2025 г. VII-й Всероссийской научно-практической конференции «Анализ и прогнозирование развития экономики России», организованной ИНП РАН и ИЭОПП СО РАН.

Презентация

Тезисы

Опубликованы в сборнике Экономическая политика России в межотраслевом и пространственном измерении: материалы VII конференции ИНП РАН и ИЭОПП СО РАН по межотраслевому и региональному анализу и прогнозированию (19-21 марта, Россия, г. Ярославль). Том 7

Единый перечень опорных населенных пунктов как важная новация стратегии пространственного развития России^[*]

В конце 2024 года была утверждена новая Стратегия пространственного развития России [1], одной из важнейших новаций которой стал т.н. единый перечень опорных населенных пунктов (ОНП), на который предположено опираться при проведении госполитики в целях приоритетной концентрации ресурсов бюджетов всех уровней (в т.ч. при реализации нацпроектов, госпрограмм, других программных документов и инструментов). Такой единый перечень ОНП тоже утвержден [2].

Идея ОНП в научном сообществе не вызвала принципиальной критики, поскольку по сравнению с прежней Стратегией пространственного развития [3] (в которой повышенное внимание уделялось крупным и крупнейшим городским агломерациям) подразумевает более широкую географию федеральной поддержки территорий [4] и является примером воплощения на практике теории центральных мест [5; 6]. Однако реализация идеи ОНП на практике сталкивается с рядом проблем и имеет определенные недостатки, отчасти уже называвшиеся в научных публикациях [4 – 7]. Это:

• пробелы в законодательном регулировании, начиная с отсутствия в федеральных нормативно-правовых актах определения понятия «населенный пункт» (НП), критериев отнесения НП к городским или сельским, требований к определению границ НП;
• несоответствующее сложившейся системе расселения количество ОНП: реально складывающихся и/или необходимых центров предоставления услуг населению заведомо больше по сравнению с числом выделенных ОНП;
• перекос в сторону поддержки городов и других городских НП (поселков городского типа и др.) по сравнению с сельскими НП (табл. 1), причем в новой Стратегии раздела по сельскому хозяйству и сельской местности вообще не оказалось;
• неочевидные и при этом различающиеся по субъектам РФ критерии включения в единый перечень НП в составе городских агломераций (ГА);
• отсутствие какой-либо иерархии ОНП с точки зрения их роли в предоставлении населению социальных услуг разной сложности, хотя очевидно, что наряду с локальными центрами предоставления относительно простых услуг формируются межрайонные и межрегиональные центры более сложных услуг (например, в сфере высшего образования, специализированной медицинской помощи и т.д.).

Таблица 1

Виды опорных населенных пунктов (ОНП)

Критерий включения в Единый перечень ОНП	Всего		Города (1042 ОНП)		Прочие городские НП		Сельские НП
	в ГА	вне ГА	в ГА	вне ГА	в ГА	вне ГА	в ГА	вне ГА
Всего ОНП (2160 ОНП)	189	1971	162	880	8	446	19	645
Ядро городской агломерации (ГА)	76	—	76	—	—	—	—	—
Административный центр субъекта РФ	—	23	—	23	—	—	—	—
Численность населения составляет б. 5% населения ядра ГА (для СПб – 1%, Мособласти – б. 100 тыс. чел.)	54	—	48	—	3	—	3	—
Реализуются новые инвестпроекты, существенно влияющие на экономику	35	183	19	117	3	29	13	37
Крупнейший НП в приграничном муниципалитете, обеспечивающий безопасность госграницы	—	67	—	35	—	18	—	14
Обеспечивает национальную безопасность	16	51	12	29	1	6	3	16
Обслуживает критически важную инфраструктуру	4	58	4	47	—	7	—	4
Крупнейший НП в наукограде	4	5	3	5	1	—	—	—
Крупнейший НП в ЗАТО	—	36	—	20	—	13	—	3
Центр предоставления социальных услуг	—	1548	—	604	—	373	—	571

Источник: составлено автором по Единому перечню ОНП [2].

Особо стоит обратить внимание на корректность предложенной классификации ОНП (табл. 1) – согласно тексту Стратегии, предусматривается «выделение ОНП с различными основными функциями в зависимости от их роли в достижении приоритетов пространственного развития»; в Стратегии формулируются основные задачи по поддержке развития разных видов ОНП. В этом вопросе также есть целый ряд проблемных или спорных моментов, во многом взаимосвязанных друг с другом:

• при проведении классификации ОНП нарушен принцип единства основания деления: одни ОНП выделены по своему месту в системе расселения (центры предоставления социальных услуг, большинство НП в составе городских агломераций), другие – по специализации (наукограды, инфраструктурные центры, приграничные), третьи – по характеру развития (ОНП, где реализуются значимые инвестпроекты). В результате остается неясной роль первых в экономическом развитии, а вторых и третьих – в предоставлении услуг населению;
• непонятен отказ от выделения многофункциональных ОНП, что иллюстрируется очевидно спорными решениями по отнесению отдельных ОНП к тому или иному виду. Так, наукограды Дубна и Жуковский включены в единый перечень ОНП как НП, где реализуются значимые инвестпроекты; из 38 российских ЗАТО к соответствующему виду ОНП отнесены 36, тогда как 2 других обеспечивают нацбезопасность;
• несмотря на наличие в Стратегии положения, согласно которому в едином перечне выделяются ОНП, в которых имеются риски ухудшения социально-экономического положения (включая моногорода), такой вид ОНП отсутствует (табл. 1);
• в отношении НП, которые являются «основными центрами предоставления медицинской помощи, образования, услуг в сфере культуры и реализации иных потребностей для жителей прилегающих территорий», единственной задачей названо развитие соответствующей инфраструктуры с учетом численности населения прилегающей территории для сокращения оттока населения из малых и средних городов, сельских НП. Однако опыт показывает, что без создания рабочих мест (т.е. решения вопросов экономического развития) закрепление населения на долгосрочной основе невозможно (проблема может решаться отходничеством, но многие стремятся найти возможность переехать к месту работы);
• крайне слабо в Стратегии прописаны основные задачи развития других (помимо центров услуг) видов ОНП. В одну группу с точки зрения задач развития объединены НП, обеспечивающие нацбезопасность, обслуживающие критически важную инфраструктуру и наукограды. То же самое можно сказать про все НП в составе ГА и центры регионов, хотя вряд ли, к примеру, у Москвы и Санкт-Петербурга и небольших региональных «столиц» задачи одинаковы. Впрочем, для всех типов ОНП (за исключением центров услуг) необходимые направления их развития при разных формулировках, по сути, близки: это развитие инфраструктуры для населения и бизнеса, обеспечение экономики кадрами, научно-технологическое и инновационное развитие. Специфичных направлений по отдельным видам ОНП немного: для ГА это концентрация экономической деятельности, для большинства других – повышение устойчивости предприятий и других значимых объектов.

Таким образом, идея ОНП нуждается в дальнейшем развитии и доработке.
Литература и информационные источники

1. Стратегия пространственного развития Российской Федерации на период до 2030 года с прогнозом до 2036 года. Утверждена распоряжением Правительства РФ от 28.12.2024 № 4146-р.
2. Единый перечень опорных населенных пунктов. Утвержден решением Президиума (штаба) Правительственной комиссии по региональному развитию в РФ (протокол от 16.12.2024 № 143пр).
3. Стратегия пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года. Утверждена распоряжением Правительства РФ от 13.02.2019 № 207-р.
4. Россия 2035: пространство развития. Научный доклад / Под ред. члена-корреспондента РАН А.А. Широва. – М.: Динамик Принт, 2025. – 364 с. (Научный доклад ИНП РАН). DOI: 0.47711/srl-2025
5. Маркварт Э., Киселёва Н.Н., Соснин Д.П. Система опорных населённых пунктов как механизм управления пространственным развитием: теоретические и практические аспекты // Власть. 2022. Т. 30. № 2. С. 95–111.
6. Глигич-Золотарева М.В., Лукьянова Н.И. Развитие опорных населенных пунктов в контексте пространственного развития Российской Федерации // Федерализм. 2024. Т. 29. № 4. С. 23–46. DOI: 10.21686/2073-1051-2024-4-23-46
7. Дементьев А.Н., Матвеев М.Н. Статус населённых пунктов и производных от населённых пунктов территориальных образований: проблемы нормативного правового регулирования // Местное право. 2024. № 2. С. 19–30.

 

[*] Работа выполнена по плану НИР ИНП РАН.