Аннотация
В докладе рассматриваются перспективы пространственного развития России до 2035 года. Территориальный потенциал страны анализируется и как фактор роста экономики, и как специфическое ограничение развития производительных сил и человеческого капитала. Исследуются ключевые проблемы пространственного развития и обсуждаются возможные пути их решения. Дается оценка динамики развития экономики России и ее регионов. Обсуждаются возможности и ограничения в области развития инфраструктуры, энергетики, сельского хозяйства, других секторов экономики с точки зрения задач пространственного развития страны. Представлены альтернативные сценарии развития экономики России при выборе разных приоритетов пространственного развития. Сформулированы предложения по мероприятиям региональной экономической политики, направленной на реализацию экономического потенциала регионов, сокращение межрегиональной дифференциации и повышение качества жизни населения. Предлагаются пути повышения эффективности взаимодействия органов власти различного уровня при решении задач пространственного развития.
Резюме для экономической политики
*Полный текст доклада приведен ниже
Эволюция пространственного развития России характеризуется постепенным относительным снижением значимости географического и природного факторов развития и увеличением значимости факторов инвестиционных, требующих для обустройства территорий привлечения все большего объема ресурсов и технологий.
Созидательная деятельность по планомерному и долговременному изменению окружающего пространства, насыщению его современными планировочными решениями, а также объектами транспортной, производственной и социальной инфраструктуры становится важнейшим, хотя и достаточно капиталоемким направлением развития для большинства регионов России.
Народнохозяйственный инвестиционный спрос в нашей стране все в большей степени должен порождаться не отраслями, а регионами и территориями. Для того, чтобы такой спрос появился и заработал, должны быть удовлетворены потребности минимальной бюджетной и инвестиционной обеспеченности не только регионов, но и отдельных муниципальных образований. Это со временем может повлечь за собой существенные изменения в структуре и логике формирования и распределения национальных финансов.
Факторы, определяющие территориальное развитие, имеют долгосрочный характер, в силу чего пространственные пропорции очень инерционны. Действие рыночных механизмов часто ведет к усилению неоднородности экономического пространства и его фрагментации, что требует со стороны государства специальных мер экономической политики по управлению пространственной дифференциацией в контексте проводимой им экономической политики.
Целью управления дифференциацией является построение экономического пространства, характеризующегося значительным числом центров социально-экономического роста разного масштаба при удержании (достижении) достойного уровня жизни и вне этих центров. При этом снижение уровня дифференциации между регионами по различным показателям развития не должно ставиться в качестве прямой задачи, поскольку это вело бы к блокировке механизмов развития страны в целом и безрезультатной потере государством значительных ресурсов. Однако такое снижение дифференциации возможно в качестве одного из естественных следствий пространственной политики.
Следует изменить логику принятия ключевых экономических решений так, чтобы они, с одной стороны, способствовали углублению и закреплению желательных тенденций развития пространства, а с другой стороны, стимулировали формирование механизмов компенсации неизбежных негативных сдвигов пространственного характера.
Современная российская модель федеральной пространственной политики должна быть синтезом моделей поляризованного развития и расширения географии экономического роста. Опора на поляризованное развитие важна в части решения задач научно-технологического развития (в силу концентрации исследований именно в крупнейших городах и наукоградах), создания точек роста в проблемных макрорегионах (например, на Дальнем Востоке); в остальных сферах более приемлемой является модель расширения географии роста.
В текущих экономических условиях оптимальным для России решением является выбор сбалансированной модели пространственного развития, подразумевающей опору на сложившиеся и перспективные точки роста при условиях (а) расширения их географии и числа и (б) обеспечения усиления их позитивного влияния на развитие прилегающих территорий. Представляется, что такой подход заложен в новую Стратегию пространственного развития Российской Федерации на период до 2030 года с прогнозом до 2036 года , предусматривающую формирование системы опорных населенных пунктов в качестве (а) каркаса будущих макросистем расселения, инфраструктуры и экономики страны и (б) генератора развития прилегающих территорий.
Реализация концепции (системы) опорных населенных пунктов требует дополнительной и серьезной проработки целого ряда вопросов с последующей корректировкой нормативно-правовых актов, в том числе в части введения критериев наделения населенных пунктов статусом городских и сельских, регламентирования вопросов формирования городских агломераций и управления ими, наделения населенных пунктов статусом наукограда.
Важным направлением развития экономики становится наращивание активности крупного, малого и среднего бизнеса на основе реализации небольших по объемам и коротких по времени инвестиционных проектов, занятия ниш, освободившихся от западного бизнеса. Хотя данное направление лишь в перспективе может привести к заметным структурным сдвигам, одним из важных его эффектов является более быстрое развитие локальных рынков, способствующее выравниванию накопленных социально-экономических диспропорций, в том числе межрегиональных.
Преобладающей тенденцией становится перенос активности крупнейшего российского бизнеса с рынков западных стран на внутрироссийские рынки и рынки дружественных стран, включая редомициляцию компаний. Данное направление формирует значимые в пространственном аспекте структурные изменения с ориентацией на Юг и Восток, с соответствующим изменением логистики поставок, изменением налоговых баз по регионам, в которые переносится активность бизнеса, а также встречных поставок по кооперации с новыми зарубежными партнерами российских компаний и смежными производствами. Государственная поддержка данного направления может и должна включать устранение политических препятствий на новых для компаний рынках, развитие транспортной и иной инфраструктуры, а также выработку финансовых, страховых, информационных и иных инструментов поддержки бизнеса в межгосударственных отношениях, содействие в развитии бизнес-среды для функционирования компаний на внутренних рынках.
Важным направлением экономической политики является формирование новых контуров развития крупного бизнеса и связанных с ними средних и малых компаний. Оно охватывает, во-первых, среднесрочные программы большинства крупнейших компаний России, включающие повышение глубины переработки сырья и внедрение более высоких технологий; во-вторых, крупные глобальные инвестиционные проекты с российским участием, включая СМП, МТК «Север-Юг» и др.; в-третьих, активизацию запуска стартапов крупными компаниями и государственными институтами развития с масштабированием их продукции и технологий в регионах России.
При реализации пространственного аспекта демографической политики основное внимание должно уделяться не «производным» показателям, таким как численность населения, а «интегральным» характеристикам рождаемости (СКР) и смертности (ОПЖ при рождении), которые и определяют динамику роста населения. Помимо них, необходимо ориентироваться и на другие, более детальные показатели (младенческая смертность, стандартизованные коэффициенты смертности мужчин и женщин, итоговая рождаемость, коэффициенты рождаемости по очередности рождения ребенка).
Требует решения вопрос о допустимых и желательных для России объемах иммиграции и международной трудовой миграции, а также и о реализации соответствующей миграционной политики. Принципиальным обстоятельством здесь является научно аргументированные оценка и прогноз реальных потребностей экономики в таких кадрах, учитывающая в том числе специфику спроса отдельных регионов, а также видов экономической деятельности и производств с учетом фактора прогресса технологий и роста производительности труда.
Особое внимание должно уделяться демографическим различиям территорий. В первую очередь, различиям в уровне смертности населения. Влияние совокупности природно-климатических и социально-экономических факторов приводит к формированию различных условий проживания со схожими демографическими показателями. Регионы с наиболее высоким уровнем смертности в большинстве случаев территориально близки друг к другу. Соответственно, решение проблемы высокой смертности должно осуществляться с привязкой не к конкретному региону, а к «депрессивным» территориям и их проблемам в целом.
При стратегическом планировании пространственного развития должны учитываться, во-первых, геополитические и геоэкономические факторы. Необходимо разработать более четкие и более содержательные критерии отнесения российских территорий к геостратегическим. Требуется сформулировать и обосновать более широкие цели и задачи развития геостратегических территорий. В число этих задач желательно включить тезис о создании нового пространства для развития и расширения производственных возможностей всей российской экономики, а также апробации новых форм и методов государственной экономической политики на геостратегических территориях. Следует оценить размер возможного вклада в динамику социально-экономического развития России, который может быть получен благодаря приоритетному финансированию геостратегических территорий.
Во-вторых, необходимо принимать во внимание как объективно наблюдаемую дисперсию экономической деятельности, так и вполне понятное стремление людей мигрировать в города с лучшими условиями проживания. Этим процессом можно в определенной мере управлять путем опережающего развития социальной инфраструктуры в опорных населенных пунктах.
Наряду с решением задач по удовлетворению национального спроса на продукцию и услуги ТЭК, транспорта, сельского хозяйства, жилищного строительства, других отраслей, необходим комплексный подход к оценке влияния этих секторов на пространственную структуру, с одной стороны, и влияния специфики самого пространства, прежде всего, природно-географических условий, качественно изменяющихся под влиянием эффектов глобального потепления и роста техногенной (антропогенной) нагрузки на окружающую среду, с другой стороны. Для реализации указанного подхода требуется специально выделять и учитывать пространственный фактор при разработке всех отраслевых стратегий и программ.
Так, важнейшей целью развития ТЭК является обеспечение доступными энергетическими ресурсами различных по природно-климатическим условиям и параметрам социально-экономического развития территорий страны. Эта задача должна определять механизмы и географию развития ТЭК.
Далее, ключевым требованием к развитию транспортной системы является обеспечение связанности территорий страны и доступа производителей и потребителей к внешним рынкам. Поэтому показатели пространственной связанности должны выступать одним из основных индикаторов эффективности развития инфраструктуры.
Следует помнить, что одной из ключевых характеристик связанности территорий является размер интегральных общественных издержек обеспечения транспортной работы. В связи с этим политика в области развития транспортной системы должна быть направлена на снижение данных издержек.
Важнейший индикатор связанности – сокращение межрегиональной дифференциации цен и устранение барьеров для торговли. По продовольственным товарам региональные ценовые диспропорции имеют тенденцию усиливаться, а по непродовольственным – уменьшаться. Поэтому требуются целенаправленные усилия для того, чтобы скорректировать необоснованные региональные различия в ценах на продовольственные товары.
Задачи сельского хозяйства состоят в эффективном использовании неравномерно распределенного природно-ресурсного потенциала с точки зрения задач продовольственной безопасности и наращивании экспорта сельскохозяйственной продукции, а также в поддержании сельского уклада жизни на всей территории страны.
Политика в области жилищного строительства должна исходить из необходимости обеспечения приемлемых стандартов для проживания населения по всей территории страны при условии роста качества и эффективности строительных работ. Механизмы стимулирования спроса на жилье должны быть ориентированы на развитие приоритетных территорий.
Федеральная политика пространственного развития в сфере НТР должна быть направлена на приоритетное развитие регионов и городов с высоким научно-технологическим уровнем. При этом необходимо выявлять и поддерживать имеющийся потенциал НТР на всем пространстве нашей страны.
Могут быть предложены два подхода к выстраиванию взаимодействия субъектов РФ в сфере НТР. Первый подход предполагает создание единого централизованного механизма в форме автономной некоммерческой организации. Второй подход заключается в организации координационной структуры (Координационный Совет), обеспечивающей общую сонаправленность деятельности участвующих сторон в рамках границ собственных компетенций.
Целью управления дифференциацией является построение экономического пространства, характеризующегося значительным числом центров социально-экономического роста разного масштаба при удержании (достижении) достойного уровня жизни и вне этих центров. При этом снижение уровня дифференциации между регионами по различным показателям развития не должно ставиться в качестве прямой задачи, поскольку это вело бы к блокировке механизмов развития страны в целом и безрезультатной потере государством значительных ресурсов. Однако такое снижение дифференциации возможно в качестве одного из естественных следствий пространственной политики.
Выявление новых «точек» социально-экономического роста требует анализа региональной ситуации на предмет поиска эффектов «срыва низко висящих плодов» в ключевых сферах, обеспечивающих воспроизводство и качественное развитие человеческого капитала, и, как следствие, позитивную динамику экономической активности. Это жилье и социальная инфраструктура; здравоохранение; образование и профессиональный рост; культура, досуг и городская среда; снабжение продовольствием и доступность потребительских благ; коммуникации.
Текущая конфигурация корпоративного регионального банковского бизнеса создает ограничения для перенаправления финансовых ресурсов к регионам с высоким потенциалом развития. Для того, чтобы ослабить данные ограничения, федеральным и региональным институтам развития целесообразно разработать линейку специализированных стимулирующих инструментов.
Для оценки эффективности бюджетных расходов необходим специализированный институт, который должен заниматься системной оценкой пространственных аспектов федеральной социально-экономической политики. Одной из его функций мог бы стать анализ эффективности распределения бюджетных расходов не только по разным классификациям и по субъектам РФ, но и по муниципальным образованиям или их типам.
Показатели межрегиональной дифференциации среднедушевого ВРП к 2035 г. могут увеличиться при всех рассмотренных вариантах выбора приоритетов пространственного развития. Еще более интенсивно увеличивается дифференциация среднедушевых показателей потребления домашних хозяйств. Это может, в частности, стать результатом структурной перестройки экономики и начала нового инвестиционного цикла. При этом межрегиональная дифференциация производительности труда будет сокращаться, что станет результатом модернизации производства и изменения его отраслевой структуры. В долгосрочной перспективе рост эффективности производства станет основой для постепенного сокращения уровня пространственной дифференциации.
Наиболее заметный рост межрегиональной дифференциации может наблюдаться при реализации приоритетного развития восточных регионов страны. В этом случае перед экономической политикой стоит выбор между решением геополитических задач «разворота экономики на Восток» и сокращением межрегиональных различий.
Необходим поиск решений, обеспечивающих выравнивание условий предоставления гарантированного государством объема социальных благ в различных регионах.
В условиях сохранения поляризованного характера экономического роста и продолжающейся концентрации производства в крупнейших экономических центрах целесообразно проводить политику, направленную на перераспределение экономической активности от столичных агломераций в сторону регионов с крупными агломерациями и городами-миллионниками, опережающий рост экономики которых является важнейшим условием выхода российской экономики на среднегодовой темп прироста в 3,5%.
Обеспечение прогнозируемых темпов экономического роста потребует изменения сложившихся пропорций производства и использования ресурсов. Эффективность межрегионального перераспределения добавленной стоимости и его влияния на экономический рост будет определяться масштабами и способами перераспределения ресурсов. Принципиальное значение для этого имеют механизмы общенациональной структурно-инвестиционной и бюджетной политики.
